中国国家创新体系的演变、特征与挑战
添加时间：2021-10-11 点击次数：274
新中国成立以来，在国际国内、政治经济等各种力量的作用下，新中国的国家创新体系不断处于演变之中。随着创新驱动发展上升为国家战略，科技自立自强成为新的科技发展方针，以及新的开放创新、数字创新范式的涌现，我国的国家创新体系正经历新的一轮涵盖导向、空间、组织等多维度的剧变和重构。
本文首先梳理了新中国成立以后我国国家创新体系演变的四个阶段，分析了当前我国国家创新体系的主要特征。随后，从外部、内部、客观和主观四个方面，总结了我国国家创新体系面临的四大挑战。最后，就新形势下如何完善国家创新体系，提出了若干政策建议。
上世纪80年代末，英国经济学家Freeman在研究日本经济腾飞，尤其是在制造业实现对欧美的超越时，提出了国家创新体系的概念。他认为，国家创新体系是“公共和私人部门构建的机构网络，其行为和互相作用影响着新技术的产生、引进、改进和扩散”。关于国家创新体系，最广为接受的是经合组织（OECD）1997年给出的定义：“国家创新体系可以被定义为由公共部门和私营部门的各种机构组成的网络，这些机构的活动和相互作用决定了一个国家扩散知识和技术的能力，并影响国家的创新表现”。国家创新体系概念提出后，在国际组织的推波助澜下，迅速被学界和各国政府接受，并成为分析和指导一国国家创新政策实践的主流理论框架。国家创新体系理论的核心观点，大体可以概括为三个方面：第一，认为创新才是经济增长和国家财富的源泉，在知识经济时代更是如此。与新自由主义相对，国家创新体系首先认为国家干预对于创新的发生、应用和扩散至关重要；第二，相信一个国家的技术能力是可以通过国家行为构建的。国家可以通过若干关键制度的设计和制度体系的重构，来提升创新能力，“制度设计”是国家创新系统的基本出发点与基本纬度，从而也强调了国家专有因素的重要性；第三，国家创新体系的绩效取决于与技术范式的匹配性。技术范式的跃迁带来了新技术与原有制度框架的冲突。哪个国家能够推动制度转型，适配跃迁的新技术范式，就可以把握新技术机遇，实现技术和产业上的赶超。1997年后，知识经济和国家创新体系的概念引入国内，中国科学院于当年12月向中央提交了《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的报告，并得到领导人批示。随后，中国科学院开展知识创新工程试点，率先进行国家创新体系布局的建设和探索。到2006年，随着《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》的发布，国家创新体系正式进入国家政策话语体系，并成为指导思想。党的十八大提出“深化科技体制改革,推动科技和经济紧密结合,加快建设国家创新体系,着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。”党的十九大又再次强调，要“加强国家创新体系建设”“加快建设创新型国家”。今年3月刚发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确提出要“完善国家创新体系、加快建设科技强国。”
虽然正式使用国家创新体系的概念指导国家创新体系建设是在21世纪初。但国家创新体系是一个客观的存在，构建国家创新体系的实践，从新中国成立以后就开始了，并且随着内外部形势和大政方针的变化历经数次剧变。新中国成立70多年来，我国国家创新体系的演变可以基本划分为以下四个阶段。
在此背景下，1999年，中央首次召开全国技术创新大会。全面开启国家创新体系建设的标志是2006年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》提出了今后15年科技工作的指导方针：“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来。”其中自主创新是基点，标志着国家科技发展战略从着重跟踪模仿向加强自主创新转变，提出建设创新型国家的总目标：到2020年，全社会研究开发投入占国内生产总值的比重提高到2.5％以上，力争科技进步贡献率达到60％以上，对外技术依存度降低到30％以下，本国人发明专利年度授权量和国际科学论文被引用数均进入世界前5位。《规划纲要》还重点确定了11个国民经济和社会发展的重点领域以及68项优先主题；同时，安排了16个重大科技专项与8个技术领域的27项前沿技术、18个基础科学问题，4个重大科学研究计划。本阶段是国家创新体系的全面开启阶段，国家创新体系由此成为国家创新政策的指导理念和基本框架。最突出的进展主要有三个方面：第一，政府科技投入的大幅增加。1999年以前，我国的研发经费一直处于非常低的水平，1998年我国的研发经费投入只有526亿元，只占当年GDP的0.66%。1999年，我国的研发经费就增加到679亿元，占当年GDP比重达到0.83%，此后每年年均增长在20%以上（1999年到2010年）。科技投入的增加为我国国家创新体系建设提供了越来越有力的资本保障。第二，人才培养力度的加大和人才政策的兴起。在人才培养方面，我国大学从1999年开始扩招，录取人数猛增到160万（1998年为108万）。此后，每年高考录取人数以50万人数量快速增长。高等教育规模的扩张，为我国此后的产业转型和高科技产业发展提供了十分关键的人才保障。2002年，我国提出人才强国战略，作为国家中长期科技、教育与人才发展规划纲要及其配套政策。第三，企业创新主体的崛起。《规划纲要》提出“建设以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，并将其作为全面推进国家创新体系建设的突破口。”这一政策导向随着2001年，中国加入WTO，中国企业面临来自跨国公司的直接竞争而得到积极响应。中国企业也纷纷加强研发，提升技术能力。来自企业的研发经费快速增长。从1999年的不到100亿元，到2011年增长到6000多亿元。
中国国家创新体系经历了70多年的演化发展，在不同的历史时期，受到国际国内和政治经济等多种力量的作用，最终形成了当前富有中国特色的国家创新体系。回顾中国国家创新体系的演化过程，有三个关键的历史进程和外部事件对中国国家创新体系的演变产生深远的影响：一是中国经历了从计划经济到社会主义市场经济的转变（不可避免地，科技创新体制也经历这样的转型），持续完善中的中国特色的社会主义市场经济；二是中国经历了从封闭条件下自力更生到开放融入全球经济体系的转变，在科技创新上，中国深度融入创新网络和国际分工，全面引进学习国际先进科技成果；三是当前正在发生的，以中兴、华为事件，实体清单政策为代表的美国对中国的科技脱钩和产业打压政策，使中国将实现科技自立自强又摆在前所未有的重要位置上，中国开始强化战略科技力量，加强关键核心技术攻关，解决卡脖子问题。中国国家创新体系的演变是一个持续的历史过程，同时受到内外部各种因素的作用和塑造，发展至今，我国已经形成了富有中国特色的国家创新体系。放在世界主要国家创新体系的坐标系中进行比较，我国的国家创新体系有以下几个方面的突出特征：
第四，我国地域辽阔，不同区域在资源禀赋，经济水平，主导产业方面差异很大，不同区域因地制宜的实践导致在区域创新体系层次，呈现出更为丰富的多样性。
第一，在大的制度框架上，随着改革开放，在经济体制上我国由计划经济转向社会主义市场经济，对科技经济资源的控制力减弱。在行政管理体制上，中央向地方放权，对地方的控制力减弱。并且，中央机构相对于地方机构的精简，本就是我国行政管理体系的一大特征。中国的中央公务员只占全国公务员数量的6%，如果算上各类事业单位，则只占4%，而放在国际上比较，OECD成员国家平均值为41%，美国中央政府公务员占比为19%，德国为11%，日本为14%。第二，在组织管理上，几轮国务院机构改革，把产业领域的国家部委，例如机械部、核工部、电子部等都撤销掉了，剩下的科技部等部委，基本上收缩为宏观指导部门，主要是出政策和发牌子，直接到组织实施层面的管理动员能力消失。反而，在地方层面，尤其是开发区层面，依托其相对灵活的体制机制，纷纷成立直接面向产业和科技领域的专业部门，这些部门不仅财力充沛，兵强马壮，而且与科研和产业界保持着良好的互动关系，具有实施层面的动员能力。第三，在创新主体上，新型研发机构的蓬勃发展，使得地方主导的科技力量大大增强。从1996年成立的深圳清华大学研究院开始，一种“四不像”和“四位一体”的新型研发机构蓬勃兴起。根据科技部调查数据，截至2020年4月，全国各地成立的新型研发机构数量达到2050家。经济发达地区，依靠雄厚的财力，在新型研发机构的建设规模上更是不遗余力，据不完全统计，截至2019年，江苏省列入统计的各类新型研发机构超过400家，广东省认定新型研发机构240余家，福建省认定的省级新型研发机构达100家。但从数量上来看，大多数区域的新型研发机构数量已经超过国立科研院所的数量。这些新型研发机构体制灵活，经费充足，地方政府作为投入和建设主体，拥有强大的控制力。同时，中国国家创新体系中，国家层次的创新组织动员力量相对于区域层次力量的衰弱，应当是我国当前国家创新体系最重大的挑战，由此导致的，就是我国战略科技创新能力的相对衰退，同时也导致了地方在科技创新领域重复投入，同质竞争的问题。“五个手指头都很强，但攥不成一个硬拳头”。也因此，国家在“十四五”规划中提到要强化战略科技力量，以及培养战略人才力量。
当前，国际和国内形势发生深刻变化，全球尖端科技竞争愈演愈烈，以数字技术为代表的新一轮技术革命方兴未艾。作为一个拥有十四亿人口的大国，我国要实现“两个百年”的发展目标，必然要在科技创新能力和高科技产业发展上成为世界一流，而国家创新体系的建设，必须为其提供有效支撑。面临新的技术经济范式、新的国际竞争格局、新的发展阶段，新的发展格局，我国的国家创新体系主要面临以下几个方面的挑战。
一方面，过去几十年，我国已经深度融入国际创新网络和产业体系，科学技术和高科技产业发展到现在，已经极度负责和高度分工，任何一个国家都不可能覆盖科技树的所有枝丫，也不可能在产业上完全自成体系。另一方面，我国的国家创新体系仍然是追赶型的，在大多数领域高度依赖国际创新网络。因此，我国国家创新体系建设的首当其冲的挑战，如何应对日趋严苛的国际创新环境，平衡好开放创新和自主创新的关系，最终在最大程度利用人类先进科技成果的技术上，实现科技自立自强和产业向价值链中高端升级。
当前，正处于经济社会全面数字化转型的关键时期，不同于制造业技术范式，数字技术范式更强调敏捷、开放和人才驱动。实际上，当新技术轨道未确立时，开放性与多元性往往是成功转型的关键。与之最匹配的就是硅谷那种尊重人才、强调合作、鼓励冒险的创新体系。在数字经济方面，我国凭借庞大的人口（意味着庞大的市场）、软件工程师红利，在数字经济方面与美国分庭抗礼，但是我国的国家创新体系，却仍是工业时代的国家创新体系形态。在注重个性的教育、风险投资、冒险文化等方面与美国还有较大的差距。这也导致在数字技术创新方面，我国更多是应用层的创新，而美国则是基础层和技术层的创新。当前，我国在数字经济治理方面跟不上数字经济发展的速度，相对宽松的监管促进了我国数字经济的大发展，但与之带来平台垄断、消费
本文首先梳理了新中国成立以后我国国家创新体系演变的四个阶段，分析了当前我国国家创新体系的主要特征。随后，从外部、内部、客观和主观四个方面，总结了我国国家创新体系面临的四大挑战。最后，就新形势下如何完善国家创新体系，提出了若干政策建议。
01、国家创新体系理论的核心观点
上世纪80年代末，英国经济学家Freeman在研究日本经济腾飞，尤其是在制造业实现对欧美的超越时，提出了国家创新体系的概念。他认为，国家创新体系是“公共和私人部门构建的机构网络，其行为和互相作用影响着新技术的产生、引进、改进和扩散”。关于国家创新体系，最广为接受的是经合组织（OECD）1997年给出的定义：“国家创新体系可以被定义为由公共部门和私营部门的各种机构组成的网络，这些机构的活动和相互作用决定了一个国家扩散知识和技术的能力，并影响国家的创新表现”。国家创新体系概念提出后，在国际组织的推波助澜下，迅速被学界和各国政府接受，并成为分析和指导一国国家创新政策实践的主流理论框架。国家创新体系理论的核心观点，大体可以概括为三个方面：第一，认为创新才是经济增长和国家财富的源泉，在知识经济时代更是如此。与新自由主义相对，国家创新体系首先认为国家干预对于创新的发生、应用和扩散至关重要；第二，相信一个国家的技术能力是可以通过国家行为构建的。国家可以通过若干关键制度的设计和制度体系的重构，来提升创新能力，“制度设计”是国家创新系统的基本出发点与基本纬度，从而也强调了国家专有因素的重要性；第三，国家创新体系的绩效取决于与技术范式的匹配性。技术范式的跃迁带来了新技术与原有制度框架的冲突。哪个国家能够推动制度转型，适配跃迁的新技术范式，就可以把握新技术机遇，实现技术和产业上的赶超。1997年后，知识经济和国家创新体系的概念引入国内，中国科学院于当年12月向中央提交了《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的报告，并得到领导人批示。随后，中国科学院开展知识创新工程试点，率先进行国家创新体系布局的建设和探索。到2006年，随着《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》的发布，国家创新体系正式进入国家政策话语体系，并成为指导思想。党的十八大提出“深化科技体制改革,推动科技和经济紧密结合,加快建设国家创新体系,着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。”党的十九大又再次强调，要“加强国家创新体系建设”“加快建设创新型国家”。今年3月刚发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也明确提出要“完善国家创新体系、加快建设科技强国。”
02、中国国家创新体系的演变
虽然正式使用国家创新体系的概念指导国家创新体系建设是在21世纪初。但国家创新体系是一个客观的存在，构建国家创新体系的实践，从新中国成立以后就开始了，并且随着内外部形势和大政方针的变化历经数次剧变。新中国成立70多年来，我国国家创新体系的演变可以基本划分为以下四个阶段。
（一）计划经济时代的初立阶段（1949-1978年）
新中国成立之后，我国仿照苏联建立了高度集中的实行中央计划管理的科技体制。1958年成立的国家科学技术委员会，是我国科技系统的最高管理机构，统管全国科学技术的方针、政策，组织协调全国性的重大科学技术任务。在科技体系方面，形成了中科院、高等院校、中央产业部委所属科研院所、地方科研机构与国防研究机构的科技研究体系（又称科技“五路大军”）。20世纪50-70年代，是我国快速推进大规模的工业化的阶段，同时又面临严峻的国际安全形势。因此，当时科技系统的首要目标，是服务于我国的工业化建设和国防事业。当时我国科技系统实施的是赶超发展战略，因此，整个科技活动是高度目标导向的。另一方面，在运行机制上，计划经济条件下没有市场和价格，创新体系不同主体之间的协调和组织，依靠的是上级部门的计划命令。这一时期国家创新体系建设的最大成就，是改变了新中国成立之初科技资源十分稀缺，科技力量十分薄弱的状况。在服务工业化和国防建设过程中，我国的科技力量得到充分发展。全国科研机构已经从新中国成立伊始的30多个增加到1700多个，专门从事科学研究的人员从不足5万人增加到12万人。在创新体系特征上，与计划经济相适应，这一时期我国国家创新体系高度目标和使命导向、依靠行政力量调节与配置。同时在结构上“条块分割”，存在不同产业领域的垂直分割和不同行政级别的层级分割。这一状况在1985年3月发布的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》中有准确描述“在组织结构方面，要改变过多的研究机构与企业相分离，研究、设计、教育、生产脱节，军民分割、部门分割、地区分割的状况”。此外，在该体系中，国家的科技活动高度依赖科研院所（高校后来才被赋予“科学研究中心”的定位），这一特征一直延续到现在。（二）改革开放背景下的改造转型阶段（1979-1998年）
到上世纪80年代，我国基本建立了完整的工业体系，科技资源规模也不断壮大，科研机构由几十家增加到几千家，科技人员由几万人增长到几百万人，科技投入也由每年几千万元增加到几十亿元。科技资源规模的壮大导致原先的高度集中、计划管理的体制问题日益凸显，队伍臃肿，效率低下，给政府财政也来沉重负担。这形成科技体制改革的直接动因。20世纪80年代，我国开启改革开放。科技体制改革作为各项改革的突破口率先启动。1985年3月发布的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》是国家推动科技体制改革的总纲领和总依据。《决定》提出科技体制改革的核心问题是促进科技与经济相结合（这一目标也成为之后历次科技体制改革的核心命题），与之相应的是“经济建设依靠科学技术，科学技术要面向经济建设”的科技发展总方针。在改革思路上，就是通过改革拨款制度，推动科研机构转制，建立技术市场，实现科技成果的商品化，推动“科技长入经济”。相匹配地，政府颁布了《专利法》《技术合同法》及相应的实施条例。与此同时，学习发达国家的科技管理和支持体系，国家进行了一系列科技体系的顶层设计：建立国家知识产权保护制度;建立技术市场；设立国家自然科学基金;设立国家高技术研究发展(863)计划、国家重点基础研究发展(973)计划、科技攻关(支撑)计划、火炬计划、星火计划、科技型中小企业技术创新基金等一系列国家科技计划。此外，国家还通过设立国家高新技术开发区，大力发展高新技术产业。改革开放是新中国历史的转折点，同样也是国家创新体系演化的转折点。无论是以科技体制改革名义的直接改造，还是经济领域改革的间接影响，都使得原先计划经济条件下的国家创新体系发生巨大变化。本轮科技与教育领域的改革，最大的成就是改变了之前造成的科技人才和组织“失能”的状况，恢复了正常的教学和科研秩序。在此基础上，还要更进一步，学习先进国家经验，建立国家科技管理的基本制度。包括改革科技管理机构，设立国家科技计划，尤其是国家自然科学基金，资助方式由行政审批改为通过竞争和同行评议的方式进行。高等院校被赋予高校教育中心和科学研究中心“两个中心”的定位。这些改革大大推进了我国科技体制的现代化。事后回顾来看，本次科技体制改革的直接动因是减轻财政负担，因而在科技体制改革的思路上缺少系统考虑，没有认识到当时中国的经济发展水平，和轻工业为主的发展阶段，经济本身不存在足够的对科技的内在需求，蓬勃兴起的来料加工模式，即那些由外商提供设备（包括由外商投资建厂房）、原材料、来样，我们只提供土地、厂房、劳动力的经济模式，就更是如此。打开国门后，面对国外成熟的先进技术，国内的科研院所更不可能成为国内产业发展的技术来源（更是出现过一个地质类的研究所开展宝石鉴定服务的情况）。所以，那些被推入“市场”的科研院所，大多并未生存下去，生存下来的也逐渐偏离主业，丧失了科研能力。本轮改革中，科研机构的湮灭和科技人才的流失，客观上导致了我国在部分工业领域技术能力的衰退或丧失，十分痛惜。更重要的，打开国门放眼看世界后，国家领导人由于深感与先进国家差距巨大，在科技发展方针上由自力更生转为引进国外先进技术（1992-1998年技术引进合同（支出）额竟然超过了国内R&D支出）。这导致我国的科技投入水平常年徘徊在很低的水平（占GDP的0.6%左右），以至于若干年后，我国很多领域与国外的技术差距，比改革开放前还大。（三）自主创新方针下的全面建设阶段（1999-2011）
从1999年开始，国家对科技创新的态度发生转向，从过分重视技术引进，到强调自主创新，对科技创新的投入也大幅增加。导致这种转变的，既有外部原因也有内部原因。外部原因方面，知识经济深入演化，新兴科技产业蓬勃发展，发达国家纷纷出台科技计划，争夺前沿科技制高点。西方国家关于控制高技术出口的“巴统”协定于1994年解散之后，1996年又出台了“瓦森纳协议”，继续对向中国等国家出口高技术产品实行严格控制。同时，发生在中东的高科技形态的战争也震惊高层，使之充分意识到科技对于现代国防的重要性。内部原因方面，中国改革开放20年以来高歌猛进的增长，实则是一种依靠廉价生产要素的、低技术水平、高能耗的增长，已经难以持续。2004年，中国的国内生产总值仅占全球的4%，但消耗了全世界12%的能源、25%的氧化铝、28%的钢材和50%的水泥。我国企业技术能力羸弱，利润微薄。一台电视机的利润不到10元，计算机的毛利只有5%，贴牌手机专利费占到售价的20%在此背景下，1999年，中央首次召开全国技术创新大会。全面开启国家创新体系建设的标志是2006年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》（以下简称《规划纲要》）。《规划纲要》提出了今后15年科技工作的指导方针：“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来。”其中自主创新是基点，标志着国家科技发展战略从着重跟踪模仿向加强自主创新转变，提出建设创新型国家的总目标：到2020年，全社会研究开发投入占国内生产总值的比重提高到2.5％以上，力争科技进步贡献率达到60％以上，对外技术依存度降低到30％以下，本国人发明专利年度授权量和国际科学论文被引用数均进入世界前5位。《规划纲要》还重点确定了11个国民经济和社会发展的重点领域以及68项优先主题；同时，安排了16个重大科技专项与8个技术领域的27项前沿技术、18个基础科学问题，4个重大科学研究计划。本阶段是国家创新体系的全面开启阶段，国家创新体系由此成为国家创新政策的指导理念和基本框架。最突出的进展主要有三个方面：第一，政府科技投入的大幅增加。1999年以前，我国的研发经费一直处于非常低的水平，1998年我国的研发经费投入只有526亿元，只占当年GDP的0.66%。1999年，我国的研发经费就增加到679亿元，占当年GDP比重达到0.83%，此后每年年均增长在20%以上（1999年到2010年）。科技投入的增加为我国国家创新体系建设提供了越来越有力的资本保障。第二，人才培养力度的加大和人才政策的兴起。在人才培养方面，我国大学从1999年开始扩招，录取人数猛增到160万（1998年为108万）。此后，每年高考录取人数以50万人数量快速增长。高等教育规模的扩张，为我国此后的产业转型和高科技产业发展提供了十分关键的人才保障。2002年，我国提出人才强国战略，作为国家中长期科技、教育与人才发展规划纲要及其配套政策。第三，企业创新主体的崛起。《规划纲要》提出“建设以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，并将其作为全面推进国家创新体系建设的突破口。”这一政策导向随着2001年，中国加入WTO，中国企业面临来自跨国公司的直接竞争而得到积极响应。中国企业也纷纷加强研发，提升技术能力。来自企业的研发经费快速增长。从1999年的不到100亿元，到2011年增长到6000多亿元。
（四）创新驱动发展战略下的深化阶段（2012年至今）
2012年，党的十八大明确提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”“要实施创新驱动发展战略”。此后，国家出台了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》《国家创新驱动发展战略纲要》等一系列政策文件和改革举措，对实施创新驱动发展战略做出系统部署和强力推进。后来，中兴、华为事件，美国实施的科技脱钩政策，对我国高科技产业的打压，更是将自主创新的重要性提到了前所未有的地位。我国史无前例，旗帜鲜明地提出科技自立自强的口号，明确“科技自立自强是国家发展的战略支撑”。该阶段可以看作是2006年启动的系统推进国家创新体系建设的延续，但实际上开启了国家创新体系建设的新阶段。一是“核心位置”“第一动力”等表述，将创新的地位提升到前所未有的高度，成为强大的国家意志和广泛的全民共识。二是2012年后，国家和地方政府创新工作的投入力度、系统性和全面性都前所未有，科技创新工作成为一把手工程、一号工程和一号文件。本阶段的国家创新体系建设，科技体制改革仍是重要板块，国家通过整合国家科技计划、修订科技成果转化法、推进新型研发机构建设一系列等改革措施大力促进科技与经济结合。此外，本轮国家创新体系建设见证了三股创新力量的崛起：一是市场创新力量的崛起。主要表现为科技企业群体的壮大，主要包括两种市场创新模式：首先是“海归人才+风险投资”的创业模式，以及以华为、京东方、比亚迪为代表的高科技企业向价值链中高端爬升模式。创新驱动发展和大众创业万众创新带来的利好政策环境，也助长了市场创新力量的壮大。二是区域创新力量的崛起。2012年，地方财政科技支出总额首次超过中央财政科技支出总额，此后，地方财政科技支出总额持续上升，到了2020年，地方财政科技支出占全部财政科技支出的比重达到63%。在全国范围内，涌现出若干个区域科技创新中心和创新高地。三是数字创新力量的崛起。当前数字技术革命深入演进，数字技术创新和产业变革孕育兴起，我国幸运地把握住数字技术革命机遇，在数字技术创新、应用创新和商业模式创新方面，后来居上，呈现出中美两国领跑的局面，以阿里、腾讯、字节跳动等大型的数字平台企业为代表，我国在数字产业领域，拥有了世界级的创新力量。经过70多年的建设和发展，我国已经基本形成包含科研院所、高校、企业等多主体的完整的、现代化的国家创新体系。这不仅体现在科技计划和项目、高等教育、科学研究、产业技术研发等国家创新体系核心板块的基本制度的确立，更体现在创新驱动发展成为强大的国家意志和全民共识。根据世界知识产权组织、康奈尔大学、欧洲工商管理学院共同发布的全球创新指数（Global Innovation Index，GII）排名，2021年中国创新能力排名全球第12位。中国的科技人员规模、科技论文发表数量，专利申请数量已经连续多年位列世界第一。我国的全社会研发投入总量已经仅次于美国。在科学技术进步方面，我国已经取得了举世瞩目的成就。
03、中国国家创新体系的主要特征
中国国家创新体系经历了70多年的演化发展，在不同的历史时期，受到国际国内和政治经济等多种力量的作用，最终形成了当前富有中国特色的国家创新体系。回顾中国国家创新体系的演化过程，有三个关键的历史进程和外部事件对中国国家创新体系的演变产生深远的影响：一是中国经历了从计划经济到社会主义市场经济的转变（不可避免地，科技创新体制也经历这样的转型），持续完善中的中国特色的社会主义市场经济；二是中国经历了从封闭条件下自力更生到开放融入全球经济体系的转变，在科技创新上，中国深度融入创新网络和国际分工，全面引进学习国际先进科技成果；三是当前正在发生的，以中兴、华为事件，实体清单政策为代表的美国对中国的科技脱钩和产业打压政策，使中国将实现科技自立自强又摆在前所未有的重要位置上，中国开始强化战略科技力量，加强关键核心技术攻关，解决卡脖子问题。中国国家创新体系的演变是一个持续的历史过程，同时受到内外部各种因素的作用和塑造，发展至今，我国已经形成了富有中国特色的国家创新体系。放在世界主要国家创新体系的坐标系中进行比较，我国的国家创新体系有以下几个方面的突出特征：
（一）呈现出丰富的多样性
我国的国家创新体系也呈现出丰富的多样性，这种多样性主要体现在三个方面：第一，创新主体的多样性。除了国立高校和科研院所等传统科研组织，我国的企业创新主体也充分成长起来，与之相关的产业技术研究院、行业协会、联盟组织等也一片繁荣，尤其是近年来兴起的新型研发机构，更是在创办主体、组织模式和功能等方面呈现丰富的多样性。第二，创新主体形态的多样性。改革开放之后，我国科技体制改革的总体方针就是强调科技与经济相结合，在这样的方针下，我国的各类科技主体都不同程度地开始“长入经济”，因此，这些创新主体在功能和形态上，已经非常“综合化”了，拿出一个科研院所来看，往往既在开展基础科学研究，也在提供产业化服务。而西方发达国家，不同创新主体在创新链条上往往有明确的功能定位，并且彼此形成分工协作的关系。创新主体在形态上的模糊化和功能上的综合化是我国创新主体的一个显著特征。第三，创新模式的多样性。作为一个后发追赶国家，以及在航空航天、交通、核能等战略科技领域必须有所追求的国家，我国的创新领域和创新目标本身就比一般国家更加多样。在面向不同创新领域和创新目标发起冲击的过程中，我国形成了不同的创新模式，包括“引进——消化——再创新”模式、集成创新模式、开放创新模式和科技举国体制等等。有多重因素导致了我国国家创新体系的多样性。第一，我国经济体制经历了从计划经济到社会主义市场经济的转变，这样的发展历史导致了我国国家创新体系既有集中和计划的成分，也有市场化、多元和分散的特点。第二，新中国成立70年，我国走过了西方200年的发展道路，几乎是并行地历经多次技术革命和最新的数字技术革命范式，对不同技术范式的适应需要不同的创新体系。第三，新中国一开始仿照苏联建立了高度集中和行政化的创新体系，后来又不断向日本、美国等国家学习，在国家创新体系中融入其它国家的成功实践。第四，我国地域辽阔，不同区域在资源禀赋，经济水平，主导产业方面差异很大，不同区域因地制宜的实践导致在区域创新体系层次，呈现出更为丰富的多样性。
（二）仍属于学习追赶型
新中国是在一穷二白的起点上开始国家建设的，这一点在科技创新领域尤为突出。新中国成立之时，我国只有30多个科研机构和不足5万科技人员，面临科技人才和资源极其稀缺，科学技术水平非常落后的状况，引进国外先进技术，在此基础上进行消化吸收，一直是我国技术发展的重要策略，并且在很长一段时期是占据主导性的策略。这体现在新中国成立后很长一段时间国内R&D支出与国外技术引进支出相当，1992-1998年技术引进支出额竟超过了国内R&D支出。我国的研发支出结构主要在试验发展以及应用研究环节，基础研究支出比例长期低于6%。这一比例远低于发达国家15%的水平，美国和日本科学研究投入比例均在30%以上，英国和法国则高达60%。正如张柏春所言：“中国近现代技术的发展历程，不是一部发明史，而主要是外来技术本土化的进步史”。长时期的以引进国外先进技术，追赶国外先进水平为主导的科技发展方针，对我国国家创新体系的建设产生了重大的影响，导致当前我国的国家创新体系整体仍是追赶型的。虽然我国在军工领域，在国外严密封锁的部分战略科技领域，已经形成了独立自主的研发体系，但在大多数产业领域，尤其是高度全球化和市场化的高科技产业领域，这种追赶型的体系特征仍然非常突出。这主要体现在这样两个方面：
第一，体现在科技发展的目标和方向的设定上。在基础科学研究上，我国的高水平论文都发表在国外期刊上，以是否符合国际研究前沿作为论文能否刊出的条件。而我国的科技计划和研发项目在立项上，基本都需要对标国际，以国际上是否有同类技术，以及和国际技术指标的对比，作为论证立项可行性和必要性的前提条件。这必然导致我国科研活动是跟随性的。第二，追赶型的创新体系还体现在创新体系的组织和运行上。我国的大多数创新资源，尤其是偏向基础科研端和人才培养方面的资源仍直接或间接地掌握在政府手中，在创新资源的配置和创新体系的运行上，政府的意志和行政命令扮演了重要角色。因此，我国的创新体系非常擅长以追赶国际先进水平为目标的跟随式创新。纵观我国国家创新体系的演变历程，国立科研院所、公立高校、国有企业，一直是一个庞大和强大的存在。依托这些主体的使命导向的科技项目也一以贯之，持续不断。从建国后的两弹一星到华龙一号，再到北斗系统和高速铁路，科技举国体制取得了一个又一个了不起的成就。第三，追赶型的创新体系还体现在机构的功能上，处于追赶的目标，我国创新主体的功能出现了异化。高等院校主要从事基础研究、研发机构主要从事应用研究的观点在中国并不成立，大家都是国家这一时期倡导我干什么，我就干什么。（三）分隔分割问题突出
作为一个地大物博、拥有14亿多人口，经济总量位列世界第二的大国，我国的国家创新体系必然是庞大和多样的。然而，在庞大的体量之上，一些历史性的、环境性的和制度性的因素共同作用，导致相对于西方发达国家，我国的国家创新体系呈现出条块分割的突出特点。在中国现有的行政框架下，正因为发展模式高度依赖投资，而政府则是资源配置最重要的参与者，由此任何新增的计划都很难避免被行政化，从而成为条块分割体系中新的条块单元，始终都难以突破跨领域、跨部门、跨区域的合作的障碍。在条块分割方面，首先是不同体系的分割，受制于不同的建设主体和主管单位，形成了各自独立，又自成体系的创新体系，这一点在军工、船舶、铁路、能化等由行政主管部门和国企主导的领域尤为突出。不同部委也在自己的职权范围内，主导建立了各自的创新体系。例如工信部主导的国家制造业创新中心，科技部主导的国家技术创新中心、国家发改委主导的国家产业创新中心等。第二，中央和地方重复建设和行政分隔的问题。随着地方政府取代中央政府成为科技财政投入的主体，各个地方政府都致力于建立自成体系的区域创新体系。由于建设和投入主体是地方政府，这些区域创新体系首先服务的是地方的科技产业发展需求，并且由于缺少统筹协调，重复建设现象比较突出。（四）结构上区域强国家弱
分析中国国家创新体系的发展历程，以及历次科技体制改革对国家创新体系的影响，一个鲜明的变化，是国家层面对创新体系主导力量的衰弱，以及区域创新主导力量的崛起。中央政府与地方政府的科技财政投入比例上，由30年前的6:4，逆转为当前的4:6。这样的变化导致当前我国的创新体系运行，除了军工、航空航天和能化等大央企主导的领域之外，其实并“不存在”国家尺度的创新体系，实质存在，并发挥作用的实际是区域创新体系。主要原因有这样两个方面。第一，在大的制度框架上，随着改革开放，在经济体制上我国由计划经济转向社会主义市场经济，对科技经济资源的控制力减弱。在行政管理体制上，中央向地方放权，对地方的控制力减弱。并且，中央机构相对于地方机构的精简，本就是我国行政管理体系的一大特征。中国的中央公务员只占全国公务员数量的6%，如果算上各类事业单位，则只占4%，而放在国际上比较，OECD成员国家平均值为41%，美国中央政府公务员占比为19%，德国为11%，日本为14%。第二，在组织管理上，几轮国务院机构改革，把产业领域的国家部委，例如机械部、核工部、电子部等都撤销掉了，剩下的科技部等部委，基本上收缩为宏观指导部门，主要是出政策和发牌子，直接到组织实施层面的管理动员能力消失。反而，在地方层面，尤其是开发区层面，依托其相对灵活的体制机制，纷纷成立直接面向产业和科技领域的专业部门，这些部门不仅财力充沛，兵强马壮，而且与科研和产业界保持着良好的互动关系，具有实施层面的动员能力。第三，在创新主体上，新型研发机构的蓬勃发展，使得地方主导的科技力量大大增强。从1996年成立的深圳清华大学研究院开始，一种“四不像”和“四位一体”的新型研发机构蓬勃兴起。根据科技部调查数据，截至2020年4月，全国各地成立的新型研发机构数量达到2050家。经济发达地区，依靠雄厚的财力，在新型研发机构的建设规模上更是不遗余力，据不完全统计，截至2019年，江苏省列入统计的各类新型研发机构超过400家，广东省认定新型研发机构240余家，福建省认定的省级新型研发机构达100家。但从数量上来看，大多数区域的新型研发机构数量已经超过国立科研院所的数量。这些新型研发机构体制灵活，经费充足，地方政府作为投入和建设主体，拥有强大的控制力。同时，中国国家创新体系中，国家层次的创新组织动员力量相对于区域层次力量的衰弱，应当是我国当前国家创新体系最重大的挑战，由此导致的，就是我国战略科技创新能力的相对衰退，同时也导致了地方在科技创新领域重复投入，同质竞争的问题。“五个手指头都很强，但攥不成一个硬拳头”。也因此，国家在“十四五”规划中提到要强化战略科技力量，以及培养战略人才力量。
04、中国国家创新体系面临的挑战
当前，国际和国内形势发生深刻变化，全球尖端科技竞争愈演愈烈，以数字技术为代表的新一轮技术革命方兴未艾。作为一个拥有十四亿人口的大国，我国要实现“两个百年”的发展目标，必然要在科技创新能力和高科技产业发展上成为世界一流，而国家创新体系的建设，必须为其提供有效支撑。面临新的技术经济范式、新的国际竞争格局、新的发展阶段，新的发展格局，我国的国家创新体系主要面临以下几个方面的挑战。
（一）日趋严苛的国际创新环境的挑战
改革开放以后，我国充分利用了相对宽松的国际科技合作环境，通过引进国外先进技术，派遣留学生学习、广泛开展国家科技合作等方式，实现了我国科技水平的飞速，乃至跨越式发展。但这种相对宽松，乃至有利的国际环境，已经一去不复返，中兴事件、华为事件、实体清单制度和科技脱钩政策对我国的高科技产业造成重大威胁，美国已经将中国视为战略竞争对手，持续打压中国的方针不会变。中国在科技创新，尤其是国际科技创新合作上，将长期面临逆风逆水的环境。一方面，过去几十年，我国已经深度融入国际创新网络和产业体系，科学技术和高科技产业发展到现在，已经极度负责和高度分工，任何一个国家都不可能覆盖科技树的所有枝丫，也不可能在产业上完全自成体系。另一方面，我国的国家创新体系仍然是追赶型的，在大多数领域高度依赖国际创新网络。因此，我国国家创新体系建设的首当其冲的挑战，如何应对日趋严苛的国际创新环境，平衡好开放创新和自主创新的关系，最终在最大程度利用人类先进科技成果的技术上，实现科技自立自强和产业向价值链中高端升级。
（二）提升国家创新体系效能的挑战
1999年以后，我国全社会研发投入一直保持了高速的增长。2018年，我国的全社会研发投入已经位居世界第二。然而，伴随科技投入增加的，是更加严重的科技资金的低效、错配和浪费问题。在科技计划和项目上，政出多门、行政力量主导、重复支持的问题还很突出。虽然2015年的改革将国家科技计划归为五类，试图解决这个问题。但随着地方政府对科技投入的增加，地方与地方之间的同质竞争、重复投资的问题又凸显出来。我国创新体系运行低效的问题，还体现在创新政策的执行上，首先，创新政策缺少足够的“容错”机制，导致锦上添花有余，雪中送炭不足；其次，创新政策工具十分有限，基本都是财政资金的奖补，仅仅给钱，对于科技型企业的成长而言，是远远不够的。第三，政府缺少专业的科技管理干部，导致在科技创新政策的决策、设计和执行方面都缺少足够的专业性，一刀切、张冠李戴的问题突出。此外，制约我国国家创新体系效能提升的更深层次的原因，是我国的市场化创新部门还没有足够成长起来。企业面临市场竞争压力和预算硬约束，自然在研发活动组织和资源配置上更加精打细算，也更加追求效率，换而言之，我国提升国家创新体系效能的着力点和终极解决方案，不是继续追加政府的科技投入，而是如何促使市场化的创新部门充分成长起来，也就是落实企业的创新主体地位。（三）适应新数字经济技术范式的挑战
根据国家创新体系理论，不存在最优的国家创新体系，国家创新体系的优势，体现在与特定技术范式的匹配性。日本的国家创新体系匹配以质量、改进型创新为核心的制造业技术范式，因而在先进制造业方面表现突出。而美国的国家创新体系则更加适合以人才、颠覆性创新为核心的互联网技术范式，因而在数字经济方面独领风骚。当前，正处于经济社会全面数字化转型的关键时期，不同于制造业技术范式，数字技术范式更强调敏捷、开放和人才驱动。实际上，当新技术轨道未确立时，开放性与多元性往往是成功转型的关键。与之最匹配的就是硅谷那种尊重人才、强调合作、鼓励冒险的创新体系。在数字经济方面，我国凭借庞大的人口（意味着庞大的市场）、软件工程师红利，在数字经济方面与美国分庭抗礼，但是我国的国家创新体系，却仍是工业时代的国家创新体系形态。在注重个性的教育、风险投资、冒险文化等方面与美国还有较大的差距。这也导致在数字技术创新方面，我国更多是应用层的创新，而美国则是基础层和技术层的创新。当前，我国在数字经济治理方面跟不上数字经济发展的速度，相对宽松的监管促进了我国数字经济的大发展，但与之带来平台垄断、消费