主要发达国家支持科技领军企业的实践与启示
添加时间：2024-03-06 点击次数：210
近年来，随着新一轮科技革命和产业变革的加速演进，科技领军企业在重点产业领域和未来前沿领域扮演越来越重要的角色，并成为推动国际政治经济格局变化的关键变量。因此，各国纷纷加紧对科技领军企业的建设和培育。韩国提出2021年投入2400亿韩元培育世界级芯片设计公司，法国提出至2030年打造对标谷歌、苹果、脸书、亚马逊的10家千亿欧元级别科技巨头，等等。研究主要发达国家政府支持科技领军企业科技创新的主要做法和实践，对于我国建设和培育科技领军企业、加快实现高水平科技自立自强、推动经济高质量发展具有一定借鉴意义。
从历次科技革命和产业变革以及世界科技强国崛起的历史看，科技领军企业始终是国家核心竞争力的重要载体和主要支撑。考虑到科技领军企业在国际竞争中的特殊性和敏感性，世界主要发达国家并没有专门针对科技领军企业的政策体系。同时，因为不同时期国际环境和国情不同，各国对科技领军企业的政策支持侧重点也有所不同。经过较长时间的实践探索，各国在引导、推动、助力科技领军企业创新发展方面形成了一些相对成熟的做法和制度安排。
各国政府普遍重视通过组织研究并编制关键领域的技术预见和专项技术发展指南，引领和支撑科技领军企业进行战略选择和技术创新。据不完全统计，截至2016年，已有79个国家和地区进行了共计2270次技术遴选和技术预测。美国是最早进行技术预测和技术遴选的国家。二战期间，美国军方就利用技术预测制定科技计划，后来通过立法等形式固化了技术预测的机制。例如，美国根据《国防授权法案》于1990年成立“国家关键技术委员会”，该委员会每两年向总统和国会提交一次有关国家技术的双年度报告，明确提出事关美国长期国家安全和经济发展的重点关键技术领域；次年发布了包含5大类23个关键技术的《赢得新优势——未来技术发展的优先领域》等报告。克林顿当选美国总统后，围绕这些关键技术领域着手实施支持产业技术发展的具体行动，并陆续以几大技术发展计划来推进相关关键技术发展，如先进技术计划（ATP）、信息高速公路计划（NII）、军转民计划、生物技术计划（人类基因组计划）和环境保护技术计划（清洁能源和清洁车辆计划）等。在这些计划指引下，微软、IBM、英特尔等科技领军企业得到政府的大力支持，获得了飞速发展。
世界各国的通行做法表明，通过军事采购、政府采购、消费者补贴等需求侧创新政策，为科技领军企业的新产品和新技术提供市场，是激励科技领军企业科技创新的有效做法。美国的政府采购立法始于1809年，是世界上通过政府采购扶持和推动企业创新最为成功的国家之一。二战期间，为了扶持和保护美国工业、美国人和美国投资资本，美国政府颁布《购买美国产品法》，规定除了在境外使用、价格过高等特殊情况外，联邦各政府机构必须采购美国的产品和服务。在该法引导下，美国政府和军方对军民两用产品持续进行大量采购，促进了IBM等多家科技领军企业的崛起壮大。为了提升美国在人工智能领域的国际领导地位，进入21世纪，美国政府向人工智能领域科技领军企业提供了大量政府采购订单。2004年以来，亚马逊、微软、谷歌、脸书和推特从美国政府获得了价值近450亿美金的合同订单。2016—2020年，微软、亚马逊、谷歌和Facebook公司分别获得非民用政府采购合同6860份、477份、384份和172份。2020年，美国中央情报局向亚马逊、微软、谷歌、甲骨文、IBM公司授予了价值数十亿美元的订单。2021年，美国国家安全局向亚马逊授予了一份价值100亿美元的云服务采购订单。
针对颠覆性技术和产品对于传统领域市场格局的颠覆，各国政府一直秉持相对开放和宽松的态度。例如，为了鼓励企业突破限制、开拓新兴产业领域，日本在《产业竞争力强化法案》中提出，实施以灰色地带解除制度和企业实证例制度为主的规制放宽政策。韩国为了应对全球供应链重组和日趋激烈的半导体等尖端产业主导权之争，于2022年1月通过《增强国家尖端战略产业竞争力并加强产业保护的特别措施法案》，规定如有企业申请放宽涉及研发及生产的管制措施，主管机构负责人须在15日内回复意见。美国在数字经济等领域秉持包容审慎的监管态度，针对自动驾驶等新兴技术开展沙盒监管试验，为科技企业提供试错纠错空间。此外，为了促进企业间技术合作、扩大新技术产业化规模化效应等，各国放松了对垄断和企业并购重组的监管，推动企业优质高效地整合资源，做大做强做优。
为了保障科技领军企业研发活动的顺利开展，各国政府围绕科技领军企业创新所需，强化各类创新资源和补充资源供给。以美国SpaceX为例，从其成立之初，就得到了多方位政策支持：一是开放技术。为了支持SpaceX“载人航天”技术研发，NASA向其开放了大量“阿波罗”登月和航天飞机研发的技术报告，SpaceX据此转化了大量成熟技术供自己使用，涉及运载火箭研制、发动机建模、增材制造技术、乘员舱显示和控制技术、卫星再入分析、航天器结构的表面化学和材料分析等技术领域。二是开放试验装置和设施。为了减轻企业自建发射平台的经济负担，美国政府将加州范登堡空军基地、佛罗里达州卡纳维尔角空军基地和佛州肯尼迪航天中心等发射基地出租给企业使用，并提供全套保障服务以及发射组织、操作、安全等方面的流程支持。SpaceX通过付费获得NASA多个研究中心、实验室和相关设施提供的支持。三是人才支持。为了扶持SpaceX，NASA把自己的核心技术骨干派驻到SpaceX，帮助其发展和验证关键技术，其中包括一批航天业内顶尖高手。同时，在SpaceX公司管理层中，众多高管曾在大型航天企业或政府机构任职，具有丰富的专业技术和管理经验。
企业家是推动企业创新活动的关键，优秀企业家最核心的特质就是能够在时代进化过程中捕捉到未被满足的市场需求，同时愿意拥抱变化、推动变化，成为创新的探索者、组织者和引领者。从现有案例看，各国支持的科技领军企业背后都有一位或数位优秀的企业家，如SpaceX的埃隆·马斯克、微软的比尔·盖茨、苹果的劳伦娜·鲍威尔·乔布斯、Meta的马克·扎克伯格等，他们勇于突破、不甘失败的创新精神和在关键阶段做出的重要战略决策，对企业的发展壮大发挥了重要作用。
为了赢得未来全球产业发展先机、抢占世界科技竞争制高点，主要发达国家纷纷着眼未来，支持企业在重大基础前沿和战略必争领域进行前瞻布局。20世纪80年代，为了应对来自日本的半导体竞争挑战，美国政府与14家美国大型半导体制造商建立合作伙伴关系，通过Sematech计划在5年内提供总计5亿美元的公共补贴，用于半导体大规模制造工业技术联合攻关。近年来，美国国防部、能源部、NASA等部门重点在信息技术（特别是量子、人工智能等信息领域）、空天科技、能源环境等领域支持了美国波音、通用动力等龙头企业，亚马逊、IBM、微软、谷歌、Meta等新兴科技巨头以及很多初创企业。
同时，为了规避WTO《补贴与反补贴协定》相关限制，美国政府一般只对关键共性技术进行研发资助，对于具体产品线的研发项目不会提供财政资金。以美国政府支持通用电气实施项目研发为例，政府资助的研发项目一般给予通用电气中央研究院的研发团队，而具体产品事业部团队很少直接参与政府支持性项目的研发。
企业处于市场最前沿，是新技术需求的最先捕获者和最终应用者。科技领军企业具备研发投入、技术创新、人才储备的先天优势，在关键核心技术和基础前沿技术突破等方面具有不可替代的作用。各国在重大科学计划和重大项目实施的全过程注重吸纳科技领军企业的意见，将企业发展与国家需求紧密结合。例如，美国特别注重吸引科技领军企业参与各类国家科技项目和工程，吸收科技领军企业专家参与这些项目的管理和咨询活动，国家或产业战略计划在一定程度上也会反映科技领军企业的攻关方向，从而形成国家与企业之间的良性协同和互动。再如，欧盟创新药物计划年度优先领域是由欧洲制药工业协会、医药研究组织和大型医药企业联合提出的，企业在研究组织及技术路线制定过程中占据绝对主导地位。
科技领军企业作为国家战略科技力量的重要组成部分，是我国实现高水平科技自立自强的重要力量。然而，当前我国科技领军企业发展还面临缺乏顶层设计、重点领域布局不够、产业链创新链带动能力不强、创新能力偏弱、高水平科技领军企业数量不足等问题。立足我国科技领军企业发展实际，结合主要发达国家支持科技领军企业发展的实践经验，本文认为，新时期加快建设和培养科技领军企业要坚持战略引领、领域聚焦、资源统筹、政策协同，培育和建设一批服务于国家需求、代表国家水平、在应急攻关中靠得住用得上的科技领军企业。
一是强化使命引领，深化科技领军企业发展命运与国家目标的紧密结合。加强思想政治引领，举办科技领军企业高层科技创新系列研修班，培育具有全球视野的战略科技企业家。完善以企业为主导的国家创新体系，突出科技领军企业“出题者”与“阅卷人”作用。建立企业家科技创新咨询座谈会议制度，聚焦重大问题，定期向科技领军企业开展问计咨询。推动科技领军企业积极参与国家重大科技创新战略、国家科技创新规划和重点领域专项规划以及重大科技改革措施的制定，在重点产业领域支持科技领军企业主导或参与科技创新规划编制工作。
二是强化系统布局，聚焦战略必争和引领未来领域加强培育。从解决国家急迫需要和长期需求出发，精准谋划各重点领域科技领军企业的布局。围绕当前国际科技博弈主战场，聚焦新一代信息技术、生命健康等战略必争领域，推动科技领军企业成为快速突破关键核心技术的攻坚力量。着眼科技革命和产业变革新方向，聚焦类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天、氢能与储能等引领未来的新领域新赛道，支持科技领军企业加强前瞻布局。
三是强化要素精准配置，为科技领军企业科技创新提供基本物质保障。破除人才流动中的体制壁垒和机制障碍，畅通技术创新人才从高校、科研院所到企业的流动机制。强化以解决国家重大问题和实质性贡献为导向的科研评价体系。支持企业参与国家实验室建设，牵头组建一批国家技术创新中心、国家工程研究中心等基地，加强产业共性基础技术研发，为科技领军企业新技术率先集成应用示范提供早期应用场景等。
四是强化政策协同联动，形成有利于科技领军企业快速成长的良好生态。通过军事采购、政府订单等方式，积极采购科技领军企业的自主创新技术和产品，为其技术迭代提供应用场景。完善科技领军企业监管准入机制，明确“非禁即入”的负面清单原则。探索新技术新产品分阶段分类管理模式，对萌芽阶段的新技术新产品建立“试点容错”扶持机制；建立成果产业化绿色通道，在生命健康、人工智能、无人驾驶等前沿领域，探索成立法律、科技、伦理评估委员会，对相应科研项目开展评估。建立专门针对科技领军企业“一企一策”的科技联络员制度，协调科研经费、人才引育、产学研合作等多维度需求，为企业创新提供精准支撑。
作者：朱焕焕、陈志，中国科学技术发展战略研究院
项目来源：国家高端智库重点课题“优化科技领军企业定位和布局”（ZX2K202312）
1 主要发达国家支持科技领军企业的重要实践
从历次科技革命和产业变革以及世界科技强国崛起的历史看，科技领军企业始终是国家核心竞争力的重要载体和主要支撑。考虑到科技领军企业在国际竞争中的特殊性和敏感性，世界主要发达国家并没有专门针对科技领军企业的政策体系。同时，因为不同时期国际环境和国情不同，各国对科技领军企业的政策支持侧重点也有所不同。经过较长时间的实践探索，各国在引导、推动、助力科技领军企业创新发展方面形成了一些相对成熟的做法和制度安排。
1.1 确立国家重点支持的产业和关键技术领域，强化对科技领军企业的战略引导
各国政府普遍重视通过组织研究并编制关键领域的技术预见和专项技术发展指南，引领和支撑科技领军企业进行战略选择和技术创新。据不完全统计，截至2016年，已有79个国家和地区进行了共计2270次技术遴选和技术预测。美国是最早进行技术预测和技术遴选的国家。二战期间，美国军方就利用技术预测制定科技计划，后来通过立法等形式固化了技术预测的机制。例如，美国根据《国防授权法案》于1990年成立“国家关键技术委员会”，该委员会每两年向总统和国会提交一次有关国家技术的双年度报告，明确提出事关美国长期国家安全和经济发展的重点关键技术领域；次年发布了包含5大类23个关键技术的《赢得新优势——未来技术发展的优先领域》等报告。克林顿当选美国总统后，围绕这些关键技术领域着手实施支持产业技术发展的具体行动，并陆续以几大技术发展计划来推进相关关键技术发展，如先进技术计划（ATP）、信息高速公路计划（NII）、军转民计划、生物技术计划（人类基因组计划）和环境保护技术计划（清洁能源和清洁车辆计划）等。在这些计划指引下，微软、IBM、英特尔等科技领军企业得到政府的大力支持，获得了飞速发展。
1.2 强化政府采购等需求侧创新政策管理，为科技领军企业崛起创造目标客户
世界各国的通行做法表明，通过军事采购、政府采购、消费者补贴等需求侧创新政策，为科技领军企业的新产品和新技术提供市场，是激励科技领军企业科技创新的有效做法。美国的政府采购立法始于1809年，是世界上通过政府采购扶持和推动企业创新最为成功的国家之一。二战期间，为了扶持和保护美国工业、美国人和美国投资资本，美国政府颁布《购买美国产品法》，规定除了在境外使用、价格过高等特殊情况外，联邦各政府机构必须采购美国的产品和服务。在该法引导下，美国政府和军方对军民两用产品持续进行大量采购，促进了IBM等多家科技领军企业的崛起壮大。为了提升美国在人工智能领域的国际领导地位，进入21世纪，美国政府向人工智能领域科技领军企业提供了大量政府采购订单。2004年以来，亚马逊、微软、谷歌、脸书和推特从美国政府获得了价值近450亿美金的合同订单。2016—2020年，微软、亚马逊、谷歌和Facebook公司分别获得非民用政府采购合同6860份、477份、384份和172份。2020年，美国中央情报局向亚马逊、微软、谷歌、甲骨文、IBM公司授予了价值数十亿美元的订单。2021年，美国国家安全局向亚马逊授予了一份价值100亿美元的云服务采购订单。
1.3 完善审慎宽松的监管政策，为科技领军企业开辟新赛道新领域提供早期场景
针对颠覆性技术和产品对于传统领域市场格局的颠覆，各国政府一直秉持相对开放和宽松的态度。例如，为了鼓励企业突破限制、开拓新兴产业领域，日本在《产业竞争力强化法案》中提出，实施以灰色地带解除制度和企业实证例制度为主的规制放宽政策。韩国为了应对全球供应链重组和日趋激烈的半导体等尖端产业主导权之争，于2022年1月通过《增强国家尖端战略产业竞争力并加强产业保护的特别措施法案》，规定如有企业申请放宽涉及研发及生产的管制措施，主管机构负责人须在15日内回复意见。美国在数字经济等领域秉持包容审慎的监管态度，针对自动驾驶等新兴技术开展沙盒监管试验，为科技企业提供试错纠错空间。此外，为了促进企业间技术合作、扩大新技术产业化规模化效应等，各国放松了对垄断和企业并购重组的监管，推动企业优质高效地整合资源，做大做强做优。
1.4 强化重点创新要素供给，为科技领军企业科技创新提供基础资源支撑
为了保障科技领军企业研发活动的顺利开展，各国政府围绕科技领军企业创新所需，强化各类创新资源和补充资源供给。以美国SpaceX为例，从其成立之初，就得到了多方位政策支持：一是开放技术。为了支持SpaceX“载人航天”技术研发，NASA向其开放了大量“阿波罗”登月和航天飞机研发的技术报告，SpaceX据此转化了大量成熟技术供自己使用，涉及运载火箭研制、发动机建模、增材制造技术、乘员舱显示和控制技术、卫星再入分析、航天器结构的表面化学和材料分析等技术领域。二是开放试验装置和设施。为了减轻企业自建发射平台的经济负担，美国政府将加州范登堡空军基地、佛罗里达州卡纳维尔角空军基地和佛州肯尼迪航天中心等发射基地出租给企业使用，并提供全套保障服务以及发射组织、操作、安全等方面的流程支持。SpaceX通过付费获得NASA多个研究中心、实验室和相关设施提供的支持。三是人才支持。为了扶持SpaceX，NASA把自己的核心技术骨干派驻到SpaceX，帮助其发展和验证关键技术，其中包括一批航天业内顶尖高手。同时，在SpaceX公司管理层中，众多高管曾在大型航天企业或政府机构任职，具有丰富的专业技术和管理经验。
2 主要发达国家支持科技领军企业的成功经验
2.1 在支持对象上，以与有胆识、勇创新的企业家所创立的企业进行合作为主
企业家是推动企业创新活动的关键，优秀企业家最核心的特质就是能够在时代进化过程中捕捉到未被满足的市场需求，同时愿意拥抱变化、推动变化，成为创新的探索者、组织者和引领者。从现有案例看，各国支持的科技领军企业背后都有一位或数位优秀的企业家，如SpaceX的埃隆·马斯克、微软的比尔·盖茨、苹果的劳伦娜·鲍威尔·乔布斯、Meta的马克·扎克伯格等，他们勇于突破、不甘失败的创新精神和在关键阶段做出的重要战略决策，对企业的发展壮大发挥了重要作用。
2.2 从支持领域看，更加聚焦国家战略亟需和基础前沿领域
为了赢得未来全球产业发展先机、抢占世界科技竞争制高点，主要发达国家纷纷着眼未来，支持企业在重大基础前沿和战略必争领域进行前瞻布局。20世纪80年代，为了应对来自日本的半导体竞争挑战，美国政府与14家美国大型半导体制造商建立合作伙伴关系，通过Sematech计划在5年内提供总计5亿美元的公共补贴，用于半导体大规模制造工业技术联合攻关。近年来，美国国防部、能源部、NASA等部门重点在信息技术（特别是量子、人工智能等信息领域）、空天科技、能源环境等领域支持了美国波音、通用动力等龙头企业，亚马逊、IBM、微软、谷歌、Meta等新兴科技巨头以及很多初创企业。
同时，为了规避WTO《补贴与反补贴协定》相关限制，美国政府一般只对关键共性技术进行研发资助，对于具体产品线的研发项目不会提供财政资金。以美国政府支持通用电气实施项目研发为例，政府资助的研发项目一般给予通用电气中央研究院的研发团队，而具体产品事业部团队很少直接参与政府支持性项目的研发。
2.3 在具体操作上，普遍重视发挥科技领军企业的主体作用
企业处于市场最前沿，是新技术需求的最先捕获者和最终应用者。科技领军企业具备研发投入、技术创新、人才储备的先天优势，在关键核心技术和基础前沿技术突破等方面具有不可替代的作用。各国在重大科学计划和重大项目实施的全过程注重吸纳科技领军企业的意见，将企业发展与国家需求紧密结合。例如，美国特别注重吸引科技领军企业参与各类国家科技项目和工程，吸收科技领军企业专家参与这些项目的管理和咨询活动，国家或产业战略计划在一定程度上也会反映科技领军企业的攻关方向，从而形成国家与企业之间的良性协同和互动。再如，欧盟创新药物计划年度优先领域是由欧洲制药工业协会、医药研究组织和大型医药企业联合提出的，企业在研究组织及技术路线制定过程中占据绝对主导地位。
3 几点启示
科技领军企业作为国家战略科技力量的重要组成部分，是我国实现高水平科技自立自强的重要力量。然而，当前我国科技领军企业发展还面临缺乏顶层设计、重点领域布局不够、产业链创新链带动能力不强、创新能力偏弱、高水平科技领军企业数量不足等问题。立足我国科技领军企业发展实际，结合主要发达国家支持科技领军企业发展的实践经验，本文认为，新时期加快建设和培养科技领军企业要坚持战略引领、领域聚焦、资源统筹、政策协同，培育和建设一批服务于国家需求、代表国家水平、在应急攻关中靠得住用得上的科技领军企业。
一是强化使命引领，深化科技领军企业发展命运与国家目标的紧密结合。加强思想政治引领，举办科技领军企业高层科技创新系列研修班，培育具有全球视野的战略科技企业家。完善以企业为主导的国家创新体系，突出科技领军企业“出题者”与“阅卷人”作用。建立企业家科技创新咨询座谈会议制度，聚焦重大问题，定期向科技领军企业开展问计咨询。推动科技领军企业积极参与国家重大科技创新战略、国家科技创新规划和重点领域专项规划以及重大科技改革措施的制定，在重点产业领域支持科技领军企业主导或参与科技创新规划编制工作。
二是强化系统布局，聚焦战略必争和引领未来领域加强培育。从解决国家急迫需要和长期需求出发，精准谋划各重点领域科技领军企业的布局。围绕当前国际科技博弈主战场，聚焦新一代信息技术、生命健康等战略必争领域，推动科技领军企业成为快速突破关键核心技术的攻坚力量。着眼科技革命和产业变革新方向，聚焦类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天、氢能与储能等引领未来的新领域新赛道，支持科技领军企业加强前瞻布局。
三是强化要素精准配置，为科技领军企业科技创新提供基本物质保障。破除人才流动中的体制壁垒和机制障碍，畅通技术创新人才从高校、科研院所到企业的流动机制。强化以解决国家重大问题和实质性贡献为导向的科研评价体系。支持企业参与国家实验室建设，牵头组建一批国家技术创新中心、国家工程研究中心等基地，加强产业共性基础技术研发，为科技领军企业新技术率先集成应用示范提供早期应用场景等。
四是强化政策协同联动，形成有利于科技领军企业快速成长的良好生态。通过军事采购、政府订单等方式，积极采购科技领军企业的自主创新技术和产品，为其技术迭代提供应用场景。完善科技领军企业监管准入机制，明确“非禁即入”的负面清单原则。探索新技术新产品分阶段分类管理模式，对萌芽阶段的新技术新产品建立“试点容错”扶持机制；建立成果产业化绿色通道，在生命健康、人工智能、无人驾驶等前沿领域，探索成立法律、科技、伦理评估委员会，对相应科研项目开展评估。建立专门针对科技领军企业“一企一策”的科技联络员制度，协调科研经费、人才引育、产学研合作等多维度需求，为企业创新提供精准支撑。
作者：朱焕焕、陈志，中国科学技术发展战略研究院
项目来源：国家高端智库重点课题“优化科技领军企业定位和布局”（ZX2K202312）