说说政府债务
添加时间：2021-09-02 点击次数：298
一、啥是政府债务？
很多文件都在阐述什么是“政府债务”，但是信谁都不如信审计爸爸。2013年，审计署发布的《全国政府性债务审计实施方案》（审办财发〔2013〕123号）对政府债务分成了以下四类：（一）地方政府负有偿还责任的。是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。 1.地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务；2.政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。（二）地方政府负有担保责任的。是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。1.政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务；2.地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。（三）地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务（以下简称其他相关债务）。是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。（四）通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。1.全额拨款事业单位为其他单位提供直接或间接担保，且由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。2.政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。（3）国有独资或控股企业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位等新的举债主体，通过举借、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。其中，不包括企业法人和自然人投资完全按市场化方式运营项目形成的债务。二、关于政府债务的几个政策导向（一）限额。对地方政府债券等显性地方政府债务实行限额管理，与地方政府财政收入严格挂钩，避免地方政府债务过快增长。（控制过快增长，不是不准增长……）（二）显化。明确地方政府负有偿还责任的债务仅限于政府类债券、城投类债券，且通过隐性债务显性化可以降低融资成本，毕竟债券融资成本要明显低于非债券债务。（三）分离。将地方政府与其下辖的举债主体分离，并推动对应举债主体市场化运作，即坚持“谁举债谁负责、谁融资谁负责”的原则，以便将地方政府债务推给所谓的市场化举债主体（既包括地方政府融资平台公司、亦包括地方国有企业）。（四）扩源。建立规范的地方政府债务管理、风险预警、风险应急处置工作机制以及城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。从近两年的一系列文件来看，以后的政策导向重点在以下几个方面：违规新增地方政府隐性债务、向地方政府提供融资或通过融资平台违规新增地方政府债务、违规要求或接受地方政府及其所属部门提供各种形式的担保、不得通过各种方式异化形成违规政府性债务、推进融资平台转型以防范债权悬空风险以及紧盯列入预警范围的潜在高风险地区等。【显性与隐性债务】显性债务主要由地方政府债券与城投债券组成，既有官方数据可查，亦比较容易区分责任承担主体、明确债务归还责任；隐性债务一般无具体公开数据可查，且实践中多以明股实债、抽屉协议、担保支持、承诺回购等违规方式体现为地方政府类债务。三、近几年的政策线（一）2013年的中央经济工作会议明确了地方政府债务风险化解工作应作为2014年工作的重点。2014年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确将政企债务进行分离切割，并开始在全国范围整治地方政府债务问题。主要工作是地方政府置换债务，比如以显性债务置换隐性债务，用优质债务置换高成本劣质债务；同时，大力提倡地方政府及融资平台以发行债券的方式进行融资。（二）2015年新《预算法》明确了地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道，地方政府开始利用PPP或基金等方式，举债或变相举债，各种除地方政府债之外的隐性举措方式如雨后春笋般不断涌现（如出具承诺函、融资租赁、签订政府购买服务协议等等）。（三）2017年，供给侧改革背景下，PPP和地方建设基金等开始面临全面清查，导致我国基建投资增速从之前的15%左右大幅降至2018年的1%以下，过于严厉的监管政策亦使得地方政府债务面临无法续接的问题。（五）上面的政策执行后，一些地方政府融资平台面临资金链断裂的风险，部分政策开始了收缩和调整。2018年7月23日召开的国务院常务会议提出，“要有效保障在建项目资金需求。督促地方盘活财政存量资金，引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。”国务院办公厅出台《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号），要求加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度，同时又要求“不增加地方政府隐性债务规模”，“不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险”。2018年8月17日，中国银保监会办公厅发布《关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知》（银保监办发〔2018〕76号，“76号文”），再一次强调以信贷支持扩内需调结构促进实体经济发展。（六）最后就是这两年，再次重提防范化解政府债务和隐性债务风险。四、目前举债的紧箍咒 （一）地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。（二）地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。（三）地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源。（四）地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。（五）地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。
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