中共十八届三中全会首次提出国家治理概念，十九届四中全会就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提出新的更高要求。

加强科技创新治理体系建设、提高科技创新治理能力是中国科技创新爬坡迈坎的强大“推进器”，是创新型国家和科技强国建设的必备“工具箱”，更是落实十九届四中全会精神，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

本文围绕国际科技创新治理所涉及的重要方面——风险预警、国民协商、公私合作、政策组合、创新监管以及智慧专业化等，分析了各国有关典型政策工具，并对中国科技创新治理体系建设提出了建议。

科技创新治理及有关政策工具研究进展

从全球范围看，创新范式已经引入了一种社会全员参与的机制，使创新变成了无边界的活动。科研机构单打独斗已经无法满足科技创新活动日益快速发展的需求，需要跨界整合多方资源，才能更好地完成科技创新工作。

国外对于科技创新治理体系建设的探索和实践，主要利用了多种类型的新兴政策工具。本文主要围绕科技创新治理体系建设中的前瞻性规划、多元主体共治、多方利益共享、优化创新资源配置、高风险技术应用监管、科技创新驱动区域发展等国际实践，对国外相关政策工具的运用进行了深入分析。

国外科技创新治理典型政策工具的运用实践

1、风险预警——地平线扫描

科技创新治理所面临的重要挑战之一，是技术应用的复杂性和未知性。地平线扫描是对超越此时此地的分析活动的总称，通过水平扫描研究找出目前未考虑到但将影响未来的关键趋势，进而影响战略和政策的制定。

以英国地平线扫描为例，英国政府构建了一套系统化的信息检验方法，确认潜在的威胁、风险、机遇与挑战，从而在相关领域做好更充分的准备，并纳入政策制定的过程。英国地平线扫描主要针对以下3种类型的政府活动：战略发展、政策制定、测试分析。

图1 地平线扫描综合预测过程的3个阶段

2、国民协商——政策实验室

政策实验室是一种新兴的国民协商治理实践，是以创新设计为导向，将公众、企业等融入到公共部门的政策研究过程中，采用囊括所有利益相关者的创新方法来设计公共政策的研究机构。

政策实验室的内涵包括以下3个方面：一是通过面向用户的角度处理政策问题；二是利用实验来测试政策建议的合理性；三是相关机构为政府工作或设置于公共管理部门内部，为制定或实施公共政策做出贡献。

据统计，欧盟已成立65个政策实验室，研究领域涉及欧盟层面的各类议题。政策实验室具体的政策设计周期，主要包括分析、综合、创建和认识4个环节。

图2 一个完整的政策设计周期

3、多方利益共享——公私合作

经济合作与发展组织（OECD）把科技创新领域的公私合作伙伴关系（public private　partner－ships，PPP）定义为公共参与方和私营参与方之间建立的、有固定期限或无固定期限的任何正式关系或协议。公私双方在决策过程中互动，共同投入稀有资源，以实现科技创新领域的特定目标，同时政府在这一过程中能够降低财务支出。

图3 某科技创新领域不同模式政府财政支出趋势预测

以美国创造性制造计划（innovative manufacturing initiative，IMI）中 PPP 的运用为例，IMI 计划把技术从产生到实现商业化的过程分为9个阶段实施管理，并且对不同阶段项目成本的分担具有明确规定。

图４创造性制造计划的支持阶段与资助方式示意

以美以产业研发基金（BIRD）中PPP的实践为例，两国产业研发基金是美国和以色列的企业之间开展联合研发的关键促进工具，支持的重点是新兴产业。两国的结对企业可以联合申请基金会的支持，共担风险，实现双赢。

图５美以产业研发基金示意

4、优化创新资源配置——创新政策组合

创新政策组合是指配套制定或修订相关政策，形成目标、对象、基础和工具一致的政策集群，调动相关资源协同创新。早在１９９５年，欧盟委员会就提出了组合政策支持创新的相关概念。

欧盟创新政策组合既包括针对创新行为主体的关键政策，也包括主要的框架条件。围绕创新主体相关的运作和组织方式，主要涉及研发政策、产业政策、教育政策和区域政策；主要框架条件涵盖了影响创新主体之间活动的政策和工具，例如金融工具、监管工具和软工具。有些政策和手段是支持创新的有利条件（即“供给侧”的政策和工具），另一些政策和手段则有助于创新的需求（即“需求侧”政策和工具）。

5、高风险技术应用——监管沙盒

当前世界，新兴技术加速迭代，新技术和新模式给人类社会带来颠覆性变化，科技创新领域监管沙盒制度应运而生。监管沙盒是一个“试验区”，市场放松产品和服务的法律监管和约束，允许相关传统机构和初创企业在这个既定的“安全区域”内试验新产品，降低了技术创新的风险性，缩短了技术创新的周期。

6、科技创新驱动区域发挥比较优势——智慧专业化

欧盟委员会首先提出智慧专业化战略，定义是欧盟成员国和地方政府所采取的鼓励投资于能够补充生产性资产、强化本国或本区域能力和跨区域相对优势领域的战略。有利于以可持续的方式应对新出现的市场机会，同时避免重复性和分散性的资源投入。

智慧专业化的实施通过战略指南和评估轮等手段、工具展开。但从试验结果来看，战略实施的结果在不同地区有所差异。

图7 智慧专业化评估轮示意

结论

当前，中国正深入实施创新驱动发展，加快建设世界科技强国，需要从各国的实践经验中不断“取其精华”，提升创新资源配置效率，激活各类市场主体的创新积极性，构建适应中国发展需要的科技创新治理体系。

借鉴国外科技创新治理实践，论文对中国科技创新治理体系建设提出建议：

1）建议在创新政策制定过程中充分吸纳利益相关者的参与，发挥企业在政策制订和创新发展中的主体作用，完善企业家参与决策咨询和政策制定的常态化制度。

2）强调产品用户作为创新活动的重要参与者，与科研机构、企业及政府共同构成创新主体，促进用户群体真正融入创新整个过程，从而加速创新应用。

3）推进科技创新领域的PPP，政府与企业等社会资本以协议的形式建立法律上的合作关系，有效发挥市场的决定性作用和更好发挥政府的作用。

4）加强创新政策组合形成政策集群，如研发政策与创新采购政策、研发政策与知识产权政策、财政政策与金融政策等组合运用。

5）引入区域新发展理念，将区域创新投资转到能够聚集知识资源、形成区域生产能力和相对优势的领域上。