开发区平台公司是开发区投资建设的重要实施主体，在债务压力、市场竞争压力和改革压力的多重影响下，推动开发区平台公司转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持开发

基础设施建设和产业发展，成为大势所趋。

开发区（含国家级新区、高新区、经开区、园区等各类片区，下同）是我国经济建设的重要支撑力量，而开发区平台公司则是开发区投资建设的重要实施主体。随着中央政府对地方债务管控越来越严，地方政府平台公司被彻底剥离代政府融资职能，开发区平台公司也同样面临着合规融资和持续发展的难题。

近年来，以国办发〔2017〕7号文、国发〔2019〕11号文等为代表的政策文件的出台对开发区包括招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等各方面产生了全方位影响，开发区平台公司肩负着全面深化体制机制改革和推进开发区建设、运营模式创新的重任。与此同时，新一轮国资国企改革也在向纵深推进，以中发〔2015〕22号文、国发〔2019〕9号文为代表的政策文件明确指引和推动平台公司转型。开发区平台公司作为一类特殊的国有企业，具有平台公司的一般性行业特征，现有一些运营管理模式已经无法适应新环境、新经济周期的发展。在债务压力、市场竞争压力和改革压力的多重影响下，推动开发区平台公司转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持开发区基础设施建设和产业发展，成为大势所趋。

伴随着开发区的发展，开发区平台公司共经历三个发展阶段：

第一阶段，以园区的融资建设为主要特征，主要业务是土地一级开发，几乎没有经营性业务，平台公司承担部分土储中心职能，政企不分。

第二阶段，以园区开发为主要特征，以土地一二级联动开发为主要业务，以房地产开发、销售和租赁为主要盈利来源，同时开展政府项目代建、公用事业运营、物业管理等业务。

第三阶段，以园区开发与运营为主要特征，以产城融合为方向，依托于产业地产，开展产业招商、资产运营、企业孵化、企业增值服务和公用事业管理等。

目前，大部分开发区平台公司处于第二个阶段，以园区开发为主要特征，通过开展土地一二级联动开发，房产销售和租赁、政府项目代建等为主，同时开展供水、污水处理、供热、市政养护等市政服务。对于一些发展较为滞后的开发区平台，其基本形态是开发区的融资平台，主要收入来源于土地整理后的土地出让金返还。该类平台承担开发区的基础设施投融资职能，同时兼顾土地储备中心的职能，管理模式上通常是管委会与平台公司两位一体，合署办公，政企不分。当然，对于某些县区设立的开发区平台公司，仅仅承担着开发区的土地整理开发、基础设施建设等业务，甚至有些公司属于空壳公司，仍旧承担着政府融资职能，这类开发区平台公司处在最低发展阶段。

目前，开发区平台公司的设立和运作管理模式不尽一致。总的来说，是以管委会直接管理一个平台或几个平台的方式运作，这就是我们所说的“1＋N”和“N＋N”两种模式。以下是现代咨询梳理的部分开发区平台公司的运作模式分析。

一、开发区平台公司不同模式利弊分析

从目前开发区平台公司的运作情况来看，其运作模式都是随着区域发展和管理复杂程度的提高而不断发展和完善起来的，故而上述两种运作模式在实际过程中各有利弊。

 1“1＋N”模式的利弊分析

所谓“1＋N”模式，即开发区通过一个平台公司将其它资源和业务进行集中统一指挥，纵向管理由这个平台公司一抓到底，只有一个平台直接对政府负责。平台运作体系分明，表现为资本运营、产业运营、项目建设和运营三个层次。各层次的公司分工明确、独立性小，管理权力集中于上一层管理部门的手中。

这是一种高度集权的运作管理模式。其核心是政府通过管理一个平台，对其它公司进行定位和统一管理，以实现国有资本最大化运营和资源的最优化利用。这种模式的优点是责任明确、决策迅速、指挥及时、管理成本低，通常适合于发展目标单一、建设任务相对缓解，国有资产经营管理连续性和专业性较好的情况。但是这种模式的弊端在于权力相对集中，在决策和管理团队相对薄弱的情况下，容易造成工作延误、失误或管理混乱。特别是在开发区建设初期或运行管理团队与能力不足的情况下，因为缺乏相应的竞争机制，容易造成建设速度和管理效率的低下。此外，完全依赖于一家平台公司的运作，虽然抗风险能力增强，然而，一旦产生经营管理或债务融资方面的风险，危害性也会很大。

 2“N＋N”模式的利弊分析

所谓“N＋N”模式，即开发区通过几个平台公司将资源和业务进行平行运作和运行管理。几个平台分别完成自身的体系构建，包括相应的职能定位、业务运行和管理。其运行管理体系各有侧重，分别差异化的构建出资本运营、产业运营、项目建设和运营三个层次。

各平台公司的管理权力统一由开发区政府授予，对下集中进行管理。“N＋N”模式是一种集分权结合的平台运作模式，它在开发区政府与平台公司之间层面，构建出一对多的任务下达与运行管理体系。这种模式的优点是在建设任务庞杂，政府项目运营和管理不可能面面俱到的情况下，进行适度的决策和管理分权，以达到加快执行、提高效率的目的。这种模式的不足在于，对平台公司的初期组建和后续管理的工作量都相对较大，地方资源统筹利用的效率低下、规模效益发挥不足，此外可能存在人为将开发区资产和业务进行分割的情况。

二、开发区平台公司面临的新机遇

尽管开发区平台公司在资源占有和政策优惠上具有一定的优势，但是由于早期整个城投行业的粗放式发展，也积累了一些问题，如政企关系不分、债务负担重、授权经营不足、市场化运作虚化、资产整合力度不够等。虽然存在这些问题，但在新一轮政策红利下，开发区平台公司面临着新的机遇。

（一）国家及地方对开发区发展的重视

为了规范开发区发展，推动开发区可持续发展，2017年，国务院办公厅发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号），这是我国开发区的第一部纲领性文件，其中重点指出要全面深化开发区体制改革，促进开发区整合优化发展。它的出台对开发区包括招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等方面产生了全方位影响。

2019年，国务院办公厅发布了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），是继国办发〔2014〕54号文之后，又一针对国家级经济技术开发区的重磅纲领性政策文件。顶层政策已经日臻完善，有利于指导和推动开发区创新发展。在国家和地方开发区政策红利的催化下，开发区平台公司的转型发展具有重要的基础条件。

（二）顶层设计引导和支持平台公司转型

作为平台公司的一员，一系列政策文件引导和支持平台公司转型，国家陆续出台财预〔2017〕50号文、财预〔2017〕87号文、财金〔2018〕23号文、中发〔2018〕27号文、中办发〔2018〕46号文等文件，不断加强地方政府债务管理，剥离融资平台公司政府融资职能，杜绝地方政府违法违规融资。为此，地方政府除了发行政府债券和推行PPP以外，合法的举债融资途径十分有限。在此基础上，以中发〔2015〕22号文、国发〔2019〕9号文为代表的政策文件也明确指引和推动政府融资平台转型为市场化的国有企业，并充分发挥其市场化融资职能，支持地方城市基础设施建设和产业发展。

从国办发〔2018〕101号文开始，到后来的政府投资条例、专项债新规、国办函〔2019〕40号文等，这些文件也释放出了支持整个城投行业转型发展的积极信号，一定程度上缓释了短期债务偿还压力，给平台公司转型提供了时间和空间。

对于开发区平台公司而言，中央到地方，从国办发〔2014〕54号文到国发〔2019〕11号文，这些文件从招商引资、管理体制、人才发展、事权财权等方面为开发区转型升级提供了全方位的支持和指导，开发区平台公司也因此迎来了转型发展的绝佳政策风口。平台公司作为地方政府和开发区管委会重要的投融资平台，与生俱来与政府血脉相连，理解政府意图更贴切。平台公司将以提升运作效率和提高企业竞争力为出发点，转型为一个独立的市场主体，进一步服务于开发区建设和高质量发展。

（三）平台公司是推动高质量发展的重要载体

2018年国务院政府工作报告首次提出高质量发展，城市经济就是“基建-产业-就业-地产&消费”的良性循环，在这个循环链条上，平台公司作为基建以及产业的代表，是无可替代的。对于开发区而言，平台公司作为其最主要的投融资主体和经济发展抓手，在支持开发区实体经济集聚发展和助推产业结构转型升级方面具有天然优势和发挥空间。同时，平台公司作为逆周期调节的工具，可以充分吸收新型城镇化建设和新一轮旧改政策红利，发挥基础设施建设类投资“稳增长”“补短板”的压舱石作用，助力开发区经济发展。

此外，在新一轮城镇化建设过程中，地方需要配套大量城市、产业和农村基础设施建设，兼具政府部门和市场主体属性的平台公司将在诸多领域继续发挥重要作用。未来要满足开发区的建设改造和产业升级，单纯依赖政府投资和PPP已然捉襟见肘，平台公司依然是开发区建设和高质量发展的重要抓手。

三、开发区平台公司转型发展的对策

未来，开发区平台公司应勇挑重担，以“城市为壳、产业为核”的思想，一方面继续发挥国有资产的规模效益，提升国有资本运作能力，另一方面支持开发区基础设施建设和产业转型升级。

（一）把握行业发展趋势 谋划公司战略定位

平台公司的转型升级需要规划引领。

在转型发展期 ，通过明确“开发区建设运营主体”的定位，依靠“城市为壳、产业为核”的发展思路，通过市场化方式，实现企业与开发区的共荣发展，还要构建自身核心竞争力。

在扩张提升期 ，一方面可依据专业能力参与开发区外部市场化业务，另一方面公司可定位为“开发区开发运营综合服务提供商”，走出地方开发区，为其他开发区提供建设、运营、招商等综合服务解决方案。

（二）依托区域资源优势 进行区域国资整合

对于现阶段的开发区平台公司而言，需要尽快通过做大做强资产以提升融资能力。从实操层面来看，需要对开发区范围内资产资源进行有效梳理，整合注入平台公司，做大做强市场化、专业化的平台主体，发挥国有资本的杠杆效益和引领作用。

（三）合理布局业务板块做强做专平台主体

由于传统的融资续存的模式已不可持续，平台公司与政府亟需构建合规的市场化关系。对于开发区平台公司，需要结合开发区的资源禀赋、产业布局和开发区建设规划，合理优化公司的业务布局，包括开发区基础设施建设、片区开发、公共事业服务、资产运营、园区服务、产业引导、金融服务等。

值得关注的是，开发区作为地方产业招商的主要阵地，开发区平台公司在产业引导和园区服务方面有着得天独厚的优势，这首先需要开发区平台公司自身合理布局业务板块，做强做专平台的各级主体，参与到开发区的产业结构优化升级之中。

（四）依照国企改革要求 夯实公司管理基础

为了保障开发区平台发展战略的实施和战略目标的实现，根据战略规划业务发展的需要和现代企业制度的规范完善设计相应的组织职能，夯实内部管理基础，包括三个层面：

第一层面是理顺管委会与公司的管理 ，按照“小政府、大市场”的理念，将适合市场化运作的园区建设、招商等职能下沉至公司层面；

第二层面是建立完善的内部组织体系 ，主要包括完善法人治理机制、优化组织架构体系、部门职责与岗位设计等；

第三层面是建立完善的制度体系 ，主要包括适配的母子公司管控机制、人力资源管理机制、薪酬与绩效管理机制等。

（五）提升资本运作能力 推动优质资产IPO

开发区平台公司作为开发区综合开发运营主体，是地方政府和管委会经营开发区的重要抓手。为了更好发挥开发区平台公司服务地方政府和管委会的作用，可在公司内部设立政府性和市场化两类业务平台：其中集团公司和政府性业务平台主要承接政府性项目，提供融资和投资等服务；市场化业务平台主要通过内部市场化委托方式，承接母公司及政府性业务平台的任务。 一方面可提高业务能力，另一方面也可把握发展中的战略定力。通过市场化的资本运作，实现以资本为“纽带”，导入社会资本和先进运营经验，助推园区乃至地方产业升级。

此外，以国家支持开发区平台上市为契机，提前布局，集中资源打造优势业务板块，积极争取实现优质资产上市。