新中国70年科技规划的创立与发展——不同时期科技规划的比较 战略前沿技术 昨天
添加时间：2019-10-18 点击次数：390
科技规划是关于一个较长时期科技发展的方向、重大目标、重要任务和主要措施的总体设想和蓝图，是科技发展思想和指导方针的战略体现。科技规划对中国科学技术发展起到了十分重要的作用。本文通过对新中国成立 70年发展不同阶段的 3个科技规划的考察，研究了不同时期科技规划的目的、实施方式和作用，分析了相同和相异之处，总结了科技规划成功的经验，并提出新一轮科技规划研究和制定值得借鉴之处。
科技规划是关于一个较长时期科技发展的方向、重大目标、重要任务和主要措施的总体设想和蓝图，是科技发展思想和指导方针的战略体现。科技规划对中国科学技术发展起到了十分重要的作用。1956 年，中国制定了第一个国家中长期科学技术发展规划——《1956—1967 年科学技术发展远景规划》（简称《十二年规划》）。《十二年规划》成功的实施，极大地促进了中国科学技术事业的发展，确立了中国现代科技体制，为新中国的经济和社会发展奠定了很好的科学技术基础，并为中国后来的科技发展树立了一个典范。之后，到 20世纪末，中国先后又制定了 6次科技发展规划，在不同程度上推动了中国科学技术事业的发展。改革开放以来，中国的科技管理逐步从以科技规划为核心，转变为以一系列中期和年度科技计划为主要内容的管理方式，陆续出台了 10 多个科技计划。2016 年，经过整合形成了现在的国家科技计划体系。2006 年，国家开始实施新的中长期科学技术规划——《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（简称《中长期规划纲要》），以增强自主创新能力为主线，以建设创新型国家为奋斗目标，对中国未来 l5年科学技术的发展做出了全面规划和部署。它的实施极大提升了中国科技水平和自主创新能力。今天，新一轮面向 2035 年的中长期科学技术规划（2021—2035）研究已经启动。研究总结新中国成立 70年科技规划制定和实施的成功经验，对未来发展具有重要的意义。研究界定和文献综述
中长期科技规划、五年科技规划和科技计划
中长期科技规划（常简称科技规划）是关于一个较长时期科技发展总体设想和蓝图，一般超过 5年。这区别于通常讲的五年科技规划。五年规划原称五年计划。第一个五年计划于 1953—1957年执行，简称“一五计划”。1958 年开始执行第二个五年计划——“二五计划”，依此类推。1958—1962年的“大跃进”打破了计划的常规。“三五计划”原本应该于 1963 年开始，因为延迟，起始年变成1966年。自 2006年，国家第十一个五年计划开始，五年计划更改名称为五年规划（官方英文译名five - year plan 则保留不变）。五年科技计划也随之改变，从“十一五”时期改为“十一五科技规划”。科技计划则是在一定时间内为实现特殊的科学技术目标而采取的行动方案，以研究与发展（R&D）计划为主要代表，如国家重点研发计划。 科技规划和科技计划是两个既有联系又有区别的概念。从理论上讲，科技规划是科技计划的战略性、指导性和规定性方案，而各种科技计划则是为了实现规划的战略目标而采取的具体行动和落实措施。
历次国家科技规划
自新中国成立以来，共制定过8 次科技规划。纵观这 8次科技发展规划（表 1），每次规划的背景、目标、内容和实施方式有很大的不同。1956年制定的第一个国家科学技术发展长远规划——《十二年规划》的内容包括规划的目标、重点以及任务，实施的模式是远景规划-年度计划，即通过每年的年度计划把规划的重点和任务有步骤地落实。由于目标合理、重点突出、任务明确，这一规划模式取得很大的成功。随后，1963 年制定的第二个国家科学技术发展长远规划《1963—1972年科学技术发展规划纲要》（简称《十年规划》）顺利地实施了 3年，取得了很大的成就，但由于“文革”的爆发而中断了。之后制定的 5次科技发展规划，由于中国经济和社会发展的需求和条件发生了巨大的变化，同时由于世界科学技术的发展和中国科技实力的提高以及科技体制改革不断深入，它们的目标、内容、作用与实施效果与前两次有了很大的不同。“文革”后制定的《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》（简称《八年规划》），由于对国民经济实力和科技水平估计过于乐观以及迫切希望追回“文革”遭受损失的心情，提出一些不切实际的目标，后来调整为 38项国家级科技攻关项目实施，取得较好的效果，催生了中国第一个专门的指令性科技计划——国家科技攻关计划。1982年开始制定的《1986—2000 年科学技术发展规划》是在“科学技术必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术”的方针下进行的，是参加人数较多的一次。由于此次规划有详细的 5年计划（即“七五”科技发展计划）做保证，前 5年执行的情况较好。而后，国家根据发展的实际情况对这一 15年规划的目标和内容进行了调整，于 20世纪 80年代末 90年代初制定了《中长期科技发展纲领及纲要》和《1991—2000年科技发展十年规划和“八五”计划》，前者是一个纲领性政策指导文件。因此，《1986—2000年科学技术发展规划》这一 15年规划的意义在于它的 5年计划，而后面的《1991—2000年科技发展十年规划和“八五”计划》的意义在于在思想上明确了 10年和 5年的科技发展和科技体制改革方针、目标和任务，而实际的科技任务则由各个科技计划执行。在各部门强调计划手段的形势下，计划与规划分离。而后，1994年开始制定的《全国科技发展“九五”计划和到 2010年远景目标纲要》没有正式对外公布，1998—2001 年制定的《国民经济和社会发展第十个五年计划科技教育发展专项规划（科技发展规划）》则是一个五年科技发展规划，明确了“十五”期间科技发展总方针、战略部署、重点任务、关键措施和支撑条件，规划内容相对具体，强调可操作性。因此，可以说，只有 1956年制定的《十二年规划》是一个较长时期按规划-任务模式实施的（计划 12年，实施了 7年），而后的《十年规划》由于“文革”没有进行下去，之后《八年规划》则暴露出在变化的形势下长期规划模式制定和实施的困难。2006年实施 的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》则是一个在新的发展形势下制定的新规划，普遍被认为是《十二年规划》之后最重要的科技发展规划，与之前规划既有延续性，又有其创新的特点。 因此，实际上真正作为中长期科技规划制定和实施的只有新中国成立以来的前 3个规划和 2006年实施的《中长期规划纲要》，而其中《十年规划》和《八年规划》都没有完整地实施下来。我们可以把这 4个科技规划归为 3类：社会主义建设时期的规划（《十二年规划》和《十年规划》）；改革开放初期的规划（《八年规划》）；社会主义市场经济建设时期的规划（《中长期规划纲要》），这 3类规划有共同性，但是在理念和实施方式上又有很大的不同。
文献综述
对历次科技规划的研究，主要集中在《十二年规划》《十年规划》《八年规划》和《中长期规划纲要》。除了研究者，实际领导、参与规划制定和实施的管理者和科学家也对规划进行了一些研究和总结。对前 3次规划，罗伟在 1983年发表的《中国的科技发展规划》对其特点做了归纳，并对规划与计划、任务与学科、集中与分散、分工与协作等重大关系做了论述。《当代中国》丛书编辑委员会于 1992年出版的《当代中国的科技事业》对前 3次规划做了系统研究，这是一项集体编撰的成果，具有较高的权威性。苑广增等对前 3次规划背景、制定过程、内容和实施做了全面介绍。陈建新等对前 3次规划做了研究。美国学者萨特米尔对《十二年规划》和《八年规划》做了研究。关于《十二年规划》的研究，相对比较多，共同的看法也比较多。在论文专题研究方面，马惠娣对《十二年规划》的规划模式做了归纳和思考，李真真探讨了《十二年规划》在新中国科技体制形成中的地位和作用，胡维佳探讨了《十二年规划》制定的历史背景、意义和影响。作为《十二年规划》的领导人，聂荣臻（新一届国务院科学规划委员会主任）、薄一波（第一届国务院科学规划委员会副主任）、武衡（科学规划 10人小组成员）都对《十二年规划》的实施做过论述和评价。参与《十二年规划》的管理专家的回顾和经验，提供了第一手资源，如吴明喻（科学规划办公室成员）自传，何祚庥（科学规划办公室成员）对钱学森参加《十二年规划》制定的回忆。龚育之则从社会主义实践的高度对《十二年规划》做出评价。萨特米尔在《科研与革命》论述了《十二年规划》4 个方面的贡献。关于《十年规划》的研究不多。在专题研究方面，杨丽凡从规划的制定、实施和影响做了研究。关于《八年规划》的研究，在专题研究方面，杨丽凡对《八年规划》制定的背景、过程和调整做了研究，并提出值得吸取的教训。对《八年规划》的一些看法，散见于一些文章和书籍中。关于《中长期规划纲要》的研究，樊春良对规划的背景、启动和部署、战略研究阶段、编制、发布和实施做了详细研究，曹聪等的研究描述了《中长期规划纲要》的主要内容，评估了其实施进展，并提出中国科技系统战略调整的设想。在综合性研究中，崔永华从社会、政治、经济和科技相互作用的视角，探讨了新中国不同历史时期科技规划的历史发展，陈正洪把历史发展与规划理念结合起来，对新中国成立 70年来主要科技规划的制定和实施做了有益探索。 根据以上考察，关于中国科技规划的研究已开展许多工作，丰富了对中国科技规划的认识，但尚缺乏从整体和比较的角度认识中国科技规划的建立与发展。
研究问题和研究框架
本文研究问题是，在新中国发展不同时期科技规划的依据、目的和作用是什么？成功的科技规划的主要因素是什么？本文采取案例研究的方法，选择不同时期的 3个规划——《十二年规划》《八年规划》和《中长期规划纲要》，主要从如下 5个方面做案例研究：（1）规划的背景；（2）制定规划的过程和管理；（3）规划的方针和目标；（4）规划的内容；（5）规划的实施，并比较分析这些规划的共同之处和差异，探讨成功的科技规划具备哪些主要因素。
规划科学（或计划科学）的思想来源于苏联。苏联制定科学计划首先是根据国民经济建设的需要，同时也以本门学科发展的必要性为基础，找出科学发展的生长点。苏联的经验为中国提供了借鉴。
新中国成立后，中国采取有组织、有计划、有步骤地发展科学技术道路的方针。1954年8月下旬，国家计划委员会向中央各部发出《编制十五年远景计划的参考资料》，请各部委参考，结合实际情况，编制 15年发展远景计划。编制科学发展远景规划开始酝酿。 1955年6月，中国科学院组织各学部进行远景规划制定的准备工作。9月，制定规划工作实际展开。到1956年 3月，提出《中国科学院 12年需要进行的重大科学研究项目》（自然科学与技术科学部分）共 53项，包括原子弹、半导体、无线电电子学、电子计算机、自动化系统等国防和尖端科技，其中大部分任务后来被纳入《十二年规划》。 1955年11月，各部门都开始制定远景规划，为1956年开始的全国12年科学技术发展远景规划制定工作奠定了基础。
规划的背景
《十二年规划》的制定有以下3个原因：（1）中国社会主义经济建设和国防建设的需要；（2）以原子能、计算机、无线电等为代表的新一轮科技革命提供了机遇；（3）中国的科技基础薄弱，与世界先进水平差距很大，特别是在新兴技术几乎是空白，急需加强和建设。
规划的启动
《十二年规划》是周恩来代表中共中央在 1956年 1月 14日召开的全国知识分子问题会议上明确提出的。他要求国家计划委员会会同各有关部门，在 3个月内制定 1956年到 1967年科学技术发展远景规划，并提出制定 12 年远景规划的指导思想：“在制定这个远景计划的时候，必须按照可能和需要，把世界科学的最先进成就尽可能迅速地介绍到中国的科学部门、国防部门、生产部门和教育部门中来，把中国科学界所最短缺而又是国家建设所最急需的门类尽可能迅速地补足起来，使 12年后，中国这些门类的科学和技术水平可以接近苏联和其他大国。”报告提出了制定规划所实施的 6 项措施。1956 年 1 月 25 日，毛泽东主席在最高国务会议上说：“我国人民应该有一个远大的规划，要在几十年内，努力改变中国在经济上和科学文化上的落后状态，迅速达到世界先进水平。”在周恩来总理的领导下，成立制定《十二年规划》高层次的领导机构。1月 31日，国务院决定成立由范长江等 10人组成的科学规划 10人小组，负责主持规划的制定。3月 14日成立以陈毅为主任的由 35人组成的国务院科学规划委员会。后因陈毅同志调任主持外交工作，中共中央和国务院于1956年 11月任命聂荣臻同志为国务院副总理兼任新的科学规划委员会主任。规划完成后，国务院科学规划委员会与国家技术委员会合并，组成中华人民共和国国家科学技术委员会。
规划的制定过程
《十二年规划》的制定分为两个阶段进行。第一阶段由中国科学院、各产业部门、高等教育部门分别提出本部门的规划草案，于 2月底完成。第二阶段从 3 月份起，以中国科学院物理学数学化学部、生物学地学部和技术科学部为基础，集中全国600多位科学家对各部门的规划进行综合、汇总和审查，分综合组和各学科（专题）组进行。当时，在各部门工作的部分苏联专家，也参与了这一工作。另外，还请苏联政府派遣了一个由 16位苏联科学家组成的小组，来华帮助规划的拟订和审议。各部门经过6个月的努力，规划草案的编制于8月完成。规划的制定过程是一个政府和科学界围绕国家发展目标不断充分讨论和交流的过程。由于长远科学规划对于党和政府是一件全新的工作，国务院和规划委员会都倍加重视，多次举行不同的会议，充分听取各方面科学家、专家和有关部门的意见，对制定规划的方针、原则、重点等逐步取得一致的认识。8月下旬，陈毅主持召开国务院科学规划委员会扩大会议，对规划工作进行总结性讨论，并通过上报中央的关于科学规划工作的报告。至此，制定长远规划的工作全部完成。
规划的方针、方法和内容
《十二年规划》的总方针确定为：“重点发展，迎头赶上。”发展科学技术要坚持自力更生，但应该尽量瞄准当代世界的新兴科学和技术，不失时机地迎头赶上去。根据中国国力有限的实际情况，在选择和确定科研项目上要重点发展，以避免分散力量。在这个方针的指导下，经过激烈的讨论，规划制订并没有采用苏联按学科规划的方法，而是确定按“任务带科学”的方针：“根据国民经济发展的需要和科学发展的方向，确定国家的重要科学技术任务，把各个科学部门的力量汇合在统一的目标下。在所确定的各项任务中应挑出更重要和更急需的任务作为重点，在这些重点上集中必要的力量，大力开展研究，并带动其他有关部门的发展。”根据国民经济发展的需要和赶上世界先进水平的要求，规划确立了 55项科学技术研究的重点任务。以此为横线，以各学科为纵线，确定各学科在各项任务中需要解决的问题。各单位再根据各自的科学技术力量决定所承担的研究工作。后又增加了第 56项“若干基础理论问题研究”的任务。在此基础上，又提出需要发展的12个重点。
规划的实施
1）明确科学研究工作的体制。为了实现《十二年规划》，明确了中国统一的科学研究工作系统，是由中国科学院、产业部门的研究机构、高等学校和地方研究机构 4 个方面组成的。在各个系统中，中国科学院是学术领导的核心，产业部门的研究机构和高等学校是两支主要力量，地方研究机构则是不可缺少的助手。2）制定年度科学技术计划。《十二年规划》的实施，采取制定年度科学技术计划的方式，把《十二年规划》的内容落实到每年的年度计划中，同时协调各个方面的工作，避免不必要的重复。《十二年规划》是一个集项目、人才、基地、体制统筹安排的计划。
成效与影响
《十二年规划》取得了巨大的成功，提前 5年基本上实现了预期的目标，其成就可以概括为以下 4个方面：（1）科学技术水平大幅提升，大大缩小了同世界先进水平的差距，一些重要学科建立起来；（2）解决了国家经济建设和国防建设中迫切需要解决的一批科技问题，发展了原子能、电子学、半导体、自动化、计算技术等新兴科学技术；（3）科技研究机构迅速建立起来，研究队伍大大增强；（4）确立了中国现代研究体制和管理体制。《十二年规划》的制定是一项创举。作为一个巨大的国家总体的、综合性的科学技术发展长远规划，中国的《十二年规划》是全世界第一个。《十二年规划》为新中国的科学技术发展做出了巨大的贡献并产生了深远的影响，它的实施是新中国组织科学技术事业取得巨大成功的范例，体现了社会主义的优越性。聂荣臻把《十二年规划》的作用概括为 5个方面：（1）方向作用。勾画出了中国科学技术发展的蓝图，有了一个总的发展方向，展示了前景，鼓舞了人心。（2）确定了中国科学技术发展的重要领域，并具体化为课题，统一了思想和步伐，使攻关有了明确的奋斗目标。（3）初步摸清了国际上先进科学技术的状况，了解了发展科研事业所必须具备的基本条件。（4）促进了科学家对各种问题进行了广泛地探讨和争论。（5）初步制定了若干科研工作政策。《十二年规划》的成功对中国科学技术发展产生了深远的影响：（1）示范作用。制定规划受到政府和科学界的高度重视，成为发展科技的一种重要模式，特别是在面临长远发展和重大变革时期。（2）为以后中国科学技术的发展提供了一种组织“模式”，其特点是以政府为主导，动员全国力量，规划科学和技术的重点，按照任务导向的模式动员物质资源和指挥科研力量“攻关”。典型的例子是“两弹一星”，这种模式在后来的载人航天和探月工程等重大科技突破中也起到关键的作用。
规划的背景
《八年规划》制定始于1977 年改革开放初期，有以下 4个因素：（1）科学技术在社会主义现代化建设中的地位和作用引起重视，为此，需要统一规划，协调发展；（2）世界新科技革命的冲击。20世纪 50年代开始的新科技革命，到 70年代末达到蓬勃发展局面，而由于 10年“文革”的破坏，使中国在50年代末本来与国际先进水平已缩短的差距又拉大了。当开放的国门打开时，新技术革命成果的冲击对中国是巨大的，使国人产生奋起直追的紧迫感。（3）经济上急躁冒进。由于急于求成，片面追求高进度，经济上出现明显的冒进倾向。科技方面也出现冒进情绪。
规划的启动
1977 年 9 月 18 日，中共中央发出了关于召开全国科学大会的通知，通知要求各地区、各部门、各单位在认真调查研究的基础上，与国民经济发展密切结合，制定本地区、本部门和本单位当前的和长远的科学技术发展规划。宣布恢复国家科学技术委员会，由其负责全国科学技术的统一规划、协调和组织管理。
规划的制定
1977 年 9 月到 10 月，由中国科学院和国家科学技术委员会开了全国自然科学学科规划会议，有1200多位科技专家和管理干部参加。会议明确了《八年规划》的指导思想：全面安排，重点突出。经过反复讨论修改，集思广益，制定了《全国基础科学规划纲要（草稿）》。 1977年 12月 11日—1978年 1月 16日，国家科学技术委员会又在北京召开全国科学技术规划会议，会议集中了各部门、各地方科委（局）的领导和专家 1000多人，讨论制定了《l978—1985年全国科学技术发展规划纲要（草案）》《科学技术主要研究任务（草案）》和《技术科学规划（草案）》。在起草规划的过程中，直接参加各种讨论会、规划会和参加编制规划的人数已超过2万。1978年 3月 18—31日召开的全国科学大会批准了《八年规划》。
规划的目标和内容
《八年规划》提出了 1978—1985年科技工作的奋斗目标：部分重要的科学技术领域接近或达到20世纪 70年代的世界先进水平；专业科学研究人员达到 80万人；拥有一批现代化的科学实验基地；建成全国科学技术研究体系。《八年规划》对自然资源、农业、工业、国防、交通运输、海洋、环境保护、医药、财贸、文教等 27个领域和基础科学、技术科学两大门类的科学技术研究任务，做了全面安排，从中确定了 108个项目作为全国科学技术研究的重点。
规划的调整
《八年规划》是在“文革”刚刚结束不久提出的。当时，中国科技界急于弥补 10年损失、尽快赶上世界先进水平的迫切心情充分反映在新规划的制定中，在规划的目标表现出要求过高、规模过大的倾向，提出“超英赶美”“国外有的，我们都要有”“建立完整的体系”等不切实际的要求。随着国家对整个国民经济进行调整，科技工作的方针和政策也开始调整。1980 年 12 月 25 日—1981年 1月 5日，国家科学技术委员会召开全国科技工作会议，对《八年规划》的项目做了调整，使之更符合实际。1982年，《八年规划》调整为 38项国家级科技攻关项目实施。社会主义市场经济建设时期的科技规划——《中长期规划纲要》
规划的背景
《中长期规划纲要》的制定有以下 4 个原因：（1）2020年全面建设小康社会奋斗的目标，要求加快发展科学和技术，促进经济和社会协调发展。（2）社会主义市场经济体制初步建立，要求中国的科学技术体制，必须进一步适应市场经济发展的要求；（3）科学技术发展带来新的机遇和挑战。中国作为一个发展中国家，更需要紧紧抓住未来科技发展带来的新机遇。（4）经济科技全球化的新格局。中国需要吸收和借鉴发达国家先进的科学技术，寻求自己的创新和突破。当时一个背景是，各主要国家都正在研究和部署科学技术战略和规划，例如英国 2004年发布了《英国 2004—2014科学与创新投入框架》。