新一轮城市更新行动下，地方平台公司如何做好“六大主体”角色
添加时间：2021-12-15 点击次数：203
城市更新是近年来城市工作领域的一个热词。从地方到中央，一系列指导意见集中发布，预示着我国十四五期间至未来更长一段时期内城镇化发展模式的转型。我国较早的城市更新实践是广东的“三旧改造”行动。基于广东的经验，最近两年新一轮城市更新实践在全国全面铺开。此次新一轮实践与以往的城市更新模式最大的不同，是着重强调了地方平台公司在城市更新中的作用。如2021年8月，广州市住房与城乡建设局《关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》，提出鼓励市、区国企参与旧村改造前期策划，以保障全市统筹、节奏调控和支持重大基础设施项目。类似的表述也多见于各地方出台的政策之中。
如何看待新一轮城市更新政策和实践中的这一变化？如何定位城市更新行动中地方平台公司的作用？以下，我们将从新一轮城市更新行动的定位、地方平台公司参与城市更新行动的意义和角色等方面进行分析。
新一轮城市更新行动的定位
广东早期的“三旧改造”是以高度市场化原则推动、以地产开发商为主要参与方的城市开发，在发挥了积极作用的同时，在一些项目上也出现了忽视公共效益、社会服务配给不足、推高生活成本、遗留烂尾项目等弊端。为了避免上述弊端，中央在全面推进以老旧小区改造为先导的新一轮城市更新行动时，将城市更新定位为优化城市结构、转变城市发展方式、实现社会高质量发展的准公益性行动。因此，地方平台公司作为贯彻落实地方政府决策部署的投资企业，作为实施公益性项目的重要载体，其参与城市更新行动具有重要的意义。
地方平台公司参与城市更新行动的意义
地方平台公司参与城市更新实践的意义主要体现在总体统筹、整合主体和资产管理三个方面。
有利于项目总体统筹。城市更新行动是城市工作中的系统性工程，持续时间长、更新范围广、更新形式多种多样。其中既有如老旧小区改造等很少或没有收益的公益性项目，也有收益情况较好的旧城、旧村改造项目。城投公司参与城市更新有利于在上述项目之间实现政策统筹、资源统筹、收益统筹，对城市更新工作起到带动作用，协调推进各类型项目，实现政府的城市发展总体目标。
有利于整合各类型参与主体。城市更新行动内涵丰富、外延广阔。做好城市更新工作，不能仅靠政府各部门，还要通过多种多样的合作形式，广泛吸纳各行业领域市场主体的力量，在规划设计、产业和地产经营、物业和社会管理、公益性设施运营、文物保护和文化传承、数字信息服务等多领域发挥作用。城投公司从主体性质上是企业，与社会主体合作的机制灵活，从业务特长上了解地方政策和情况，能够协助社会主体对接，有利于合作的实现。
有利于加强政府资产管理。城市更新行动中涉及大量政府资产的处置和管理工作。这些资产包括：存量待改造的政府资产（办公楼、保障性住房、公益性设施和其他经营性资产等）、中央和地方对城市更新项目的直接投资所形成的增量资产。对这些资产的处置和管理是地方平台公司的职责。地方平台公司在城市更新行动中获得的优质的经营性资产还可以优化资产结构，继续发挥为城市建设筹资的作用。
地方平台公司在城市更新行动中的角色
为了更好地发挥地方平台公司在城市更新行动中的作用，各地方城市更新政策和实践中，赋予了地方平台公司多种角色。从前期策划到后期运营，可以归纳总结为以下“六个主体”。
策划主体。在城市更新工作中，将城市更新规划落实为项目，需要通过项目策划明确项目边界，具体包括落实建设条件、更新范围、更新形式、政策依据、投入产出规模、投融资方案、建设主体等，使其具备投资可行性，广东省的“前期服务商”、重庆市的“前期业主”均是完成此类工作的市场主体。地方平台公司熟悉本地情况，了解政策动向，具有丰富的投融资工作经验，与行政部门相比更适合作为项目策划主体，完成具体承担意愿调查、测绘、可行性研究评估、社会风险评估、基础数据调查、相关方案编制等工作，为各类专业化主体进入项目创造条件。
实施主体。实施主体是城市更新项目的投资和建设主体，具体工作包括编制城市更新单元规划、编制征收安置方案和项目实施方案、签订征收补偿协议、筹集建设资金、对接政府部门、完成项目立项等。实施主体一般通过公开程序确定，但是对于一些涉及重大公共利益的项目，指定地方平台公司作为实施主体是通常的选择。
如《上海市城市更新条例》规定属于“历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的”，市、区人民政府可指定地方平台公司作为实施主体。济南市《关于加强历史文化保护深入推进城市有机更新的通知》（济政办字[2020]50号）规定市区两级投融资平台成立合资子公司作为各区城市更新的具体实施主体和项目融资主体。
融资主体。城市更新项目离不开项目融资的支持，而为城市建设筹集融资资金是成立各级平台公司的主要目的。在城市更新行动中，地方平台公司目前，除了常规的项目融资路径外，城市更新项目重要的融资来源还包括城市更新基金和政策性金融贷款，二者都需要地方平台公司作为融资主体整合项目收益、国有资产等资源。
以天津城市更新基金为例，由天津城投集团作为城市更新项目实施主体联合中交集团、中国金茂、中海地产、华润置地、天津建工等建筑类和房地产企业共同发起设立，总规模600亿元，定向用于天津老旧小区改造提升和城市更新项目。政策性贷款方面，自2021年4月，国开行重庆分行向九龙坡区民主村片区城市更新项目发放贷款17.5亿元以来，重庆、天津、云南、河南等省均已落实城市更新政策性贷款。
招商合作主体。各地方的城市更新政策中均鼓励社会资本方多种形式参与城市更新工作，如《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》提出：鼓励市属、区属国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托经营、参股投资等方式，参与城市更新。地方平台公司需要将城市更新工作划分为适合各类型主体参与的子项目，并作为合作平台与基础设施投资商、房地产开发商、产业运营商、社区运营商等多种类型的投资人开展合作。地方平台公司以项目策划（采购）主体、政府方出资代表、投资合作主体、服务委托方等身份与社会资本开展股权合作、委托运营等类型的合作，主要起到监督考核、资产管理、辅助项目实施等作用。
资源整合主体。城市更新作为一项综合性的城市建设行动，需要地方政府给予多方面支持，包括国有经营性资产、政府直接投资、财政专项资金、储备土地、税费减免等。地方平台公司发挥国有投资主体作用，整合各类国有资源并注入项目，支持城市更新投融资和建设经营。例如，济南市、成都市等城市在行政区、功能区建立区一级的城市更新统筹平台，依据政府授权实施区内城市更新项目（包括老旧小区改造、历史文化街区改造、基础设施公服设施建设等），将正收益项目和负收益项目进行打包组合，再加上区级政府给予财政专项资金、经营性国有资产、税费减免等，在平台公司层面实现投入产出的平衡，在此基础上与金融机构、社会资本方讨论合作。
资产管理主体。城市更新并非仅仅是城市建设领域的工作，而是综合了城市建设和运营一系列任务。住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中提出：“鼓励推动由‘开发方式’向‘经营模式’转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”。地方平台公司可借助城市更新实践，从“城市建设投融资主体”向“资产管理和经营主体”转变，逐步汇集项目管理、资产管理、社区管理、金融、产业经营等领域的人才，增强资产管理能力，成为地方政府在城市经营领域的代理人。
城市更新行动是“十四五”期间做好城市工作的重要任务，代表了未来一个长时期内城市发展的主要形式。各地方的政策安排和项目实践表明，地方平台公司将在城市更新行动中发挥重要作用。为此，需要平台公司深入思考自身企业定位和本地区城市更新实际需求的衔接，做好六个“主体”角色，在城市更新的浪潮中走出业务转型的发展之路，维持企业长期持久的经营。
如何看待新一轮城市更新政策和实践中的这一变化？如何定位城市更新行动中地方平台公司的作用？以下，我们将从新一轮城市更新行动的定位、地方平台公司参与城市更新行动的意义和角色等方面进行分析。
新一轮城市更新行动的定位
广东早期的“三旧改造”是以高度市场化原则推动、以地产开发商为主要参与方的城市开发，在发挥了积极作用的同时，在一些项目上也出现了忽视公共效益、社会服务配给不足、推高生活成本、遗留烂尾项目等弊端。为了避免上述弊端，中央在全面推进以老旧小区改造为先导的新一轮城市更新行动时，将城市更新定位为优化城市结构、转变城市发展方式、实现社会高质量发展的准公益性行动。因此，地方平台公司作为贯彻落实地方政府决策部署的投资企业，作为实施公益性项目的重要载体，其参与城市更新行动具有重要的意义。
地方平台公司参与城市更新行动的意义
地方平台公司参与城市更新实践的意义主要体现在总体统筹、整合主体和资产管理三个方面。
有利于项目总体统筹。城市更新行动是城市工作中的系统性工程，持续时间长、更新范围广、更新形式多种多样。其中既有如老旧小区改造等很少或没有收益的公益性项目，也有收益情况较好的旧城、旧村改造项目。城投公司参与城市更新有利于在上述项目之间实现政策统筹、资源统筹、收益统筹，对城市更新工作起到带动作用，协调推进各类型项目，实现政府的城市发展总体目标。
有利于整合各类型参与主体。城市更新行动内涵丰富、外延广阔。做好城市更新工作，不能仅靠政府各部门，还要通过多种多样的合作形式，广泛吸纳各行业领域市场主体的力量，在规划设计、产业和地产经营、物业和社会管理、公益性设施运营、文物保护和文化传承、数字信息服务等多领域发挥作用。城投公司从主体性质上是企业，与社会主体合作的机制灵活，从业务特长上了解地方政策和情况，能够协助社会主体对接，有利于合作的实现。
有利于加强政府资产管理。城市更新行动中涉及大量政府资产的处置和管理工作。这些资产包括：存量待改造的政府资产（办公楼、保障性住房、公益性设施和其他经营性资产等）、中央和地方对城市更新项目的直接投资所形成的增量资产。对这些资产的处置和管理是地方平台公司的职责。地方平台公司在城市更新行动中获得的优质的经营性资产还可以优化资产结构，继续发挥为城市建设筹资的作用。
地方平台公司在城市更新行动中的角色
为了更好地发挥地方平台公司在城市更新行动中的作用，各地方城市更新政策和实践中，赋予了地方平台公司多种角色。从前期策划到后期运营，可以归纳总结为以下“六个主体”。
策划主体。在城市更新工作中，将城市更新规划落实为项目，需要通过项目策划明确项目边界，具体包括落实建设条件、更新范围、更新形式、政策依据、投入产出规模、投融资方案、建设主体等，使其具备投资可行性，广东省的“前期服务商”、重庆市的“前期业主”均是完成此类工作的市场主体。地方平台公司熟悉本地情况，了解政策动向，具有丰富的投融资工作经验，与行政部门相比更适合作为项目策划主体，完成具体承担意愿调查、测绘、可行性研究评估、社会风险评估、基础数据调查、相关方案编制等工作，为各类专业化主体进入项目创造条件。
实施主体。实施主体是城市更新项目的投资和建设主体，具体工作包括编制城市更新单元规划、编制征收安置方案和项目实施方案、签订征收补偿协议、筹集建设资金、对接政府部门、完成项目立项等。实施主体一般通过公开程序确定，但是对于一些涉及重大公共利益的项目，指定地方平台公司作为实施主体是通常的选择。
如《上海市城市更新条例》规定属于“历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的”，市、区人民政府可指定地方平台公司作为实施主体。济南市《关于加强历史文化保护深入推进城市有机更新的通知》（济政办字[2020]50号）规定市区两级投融资平台成立合资子公司作为各区城市更新的具体实施主体和项目融资主体。
融资主体。城市更新项目离不开项目融资的支持，而为城市建设筹集融资资金是成立各级平台公司的主要目的。在城市更新行动中，地方平台公司目前，除了常规的项目融资路径外，城市更新项目重要的融资来源还包括城市更新基金和政策性金融贷款，二者都需要地方平台公司作为融资主体整合项目收益、国有资产等资源。
以天津城市更新基金为例，由天津城投集团作为城市更新项目实施主体联合中交集团、中国金茂、中海地产、华润置地、天津建工等建筑类和房地产企业共同发起设立，总规模600亿元，定向用于天津老旧小区改造提升和城市更新项目。政策性贷款方面，自2021年4月，国开行重庆分行向九龙坡区民主村片区城市更新项目发放贷款17.5亿元以来，重庆、天津、云南、河南等省均已落实城市更新政策性贷款。
招商合作主体。各地方的城市更新政策中均鼓励社会资本方多种形式参与城市更新工作，如《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》提出：鼓励市属、区属国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托经营、参股投资等方式，参与城市更新。地方平台公司需要将城市更新工作划分为适合各类型主体参与的子项目，并作为合作平台与基础设施投资商、房地产开发商、产业运营商、社区运营商等多种类型的投资人开展合作。地方平台公司以项目策划（采购）主体、政府方出资代表、投资合作主体、服务委托方等身份与社会资本开展股权合作、委托运营等类型的合作，主要起到监督考核、资产管理、辅助项目实施等作用。
资源整合主体。城市更新作为一项综合性的城市建设行动，需要地方政府给予多方面支持，包括国有经营性资产、政府直接投资、财政专项资金、储备土地、税费减免等。地方平台公司发挥国有投资主体作用，整合各类国有资源并注入项目，支持城市更新投融资和建设经营。例如，济南市、成都市等城市在行政区、功能区建立区一级的城市更新统筹平台，依据政府授权实施区内城市更新项目（包括老旧小区改造、历史文化街区改造、基础设施公服设施建设等），将正收益项目和负收益项目进行打包组合，再加上区级政府给予财政专项资金、经营性国有资产、税费减免等，在平台公司层面实现投入产出的平衡，在此基础上与金融机构、社会资本方讨论合作。
资产管理主体。城市更新并非仅仅是城市建设领域的工作，而是综合了城市建设和运营一系列任务。住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》中提出：“鼓励推动由‘开发方式’向‘经营模式’转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”。地方平台公司可借助城市更新实践，从“城市建设投融资主体”向“资产管理和经营主体”转变，逐步汇集项目管理、资产管理、社区管理、金融、产业经营等领域的人才，增强资产管理能力，成为地方政府在城市经营领域的代理人。
城市更新行动是“十四五”期间做好城市工作的重要任务，代表了未来一个长时期内城市发展的主要形式。各地方的政策安排和项目实践表明，地方平台公司将在城市更新行动中发挥重要作用。为此，需要平台公司深入思考自身企业定位和本地区城市更新实际需求的衔接，做好六个“主体”角色，在城市更新的浪潮中走出业务转型的发展之路，维持企业长期持久的经营。