国际数字贸易规则谈判前景与中国面临的挑战
添加时间：2021-04-16 点击次数：367
文｜陈红娜
数字贸易极大地改变了全球化的发展方式、拓展了国际贸易的影响范围，已成为各国发展的重点。围绕数字贸易及跨境数据流动的规则谈判，也已成为国际经济秩序重构的重要内容。但我国参与规则谈判的水平和自身的制度准备都尚显不足，被边缘化的风险不断加大，亟需妥善应对。
｜数字贸易发展的意义和必要条件
（一）数字贸易发展的重要性不断提升
近年来，得益于信息通信技术的发展，新的数字产品和商业模式不断涌现，全球贸易服务化趋势加快，数字贸易成为各国关注的重点。目前，国际上对数字贸易的内涵和范围没有统一界定。经合组织（OECD）、世贸组织（WTO）和国际货币基金组织（IMF）联合编制的数字贸易工作手册 ，在范围界定上采用的是宽口径，把数字贸易分为“数字订购”（电子商务）和“数字交付”（数字交付服务贸易）以及尚未纳入传统贸易统计体系的跨境数据流动等内容。美欧日等世界上绝大多数国家亦采用这种口径。中国采用的是窄口径，即排除了归入货物贸易统计的电子商务部分。
由于测算跨境数据流动货币价值的方法尚不成熟，各国在统计数字贸易规模时，往往采用更窄的口径，主要覆盖电子商务和数字交付服务贸易两部分内容。其中，数字交付服务贸易分为信息通信技术服务（ICT）和信息通信技术支持或潜在支持的服务（ICT-enabled），涵盖了除旅游、运输等外的几乎所有服务门类，如通信、计算机服务、商业服务、通信服务、销售服务、金融保险、环境服务、健康、教育等。联合国贸发会议统计显示，2018年全球数字交付服务出口2.93亿美元，占服务贸易出口的50.2%。
实际上，作为一种新的价值创造与交易模式，数字贸易发展的意义不仅仅在于数字交付服务贸易规模的扩大，还在于通过挖掘数据的潜能，使整个经济活动进一步趋于智能化和服务化，从而极大地改变了全球化的发展方式、拓展了国际贸易的影响范围，也进一步加深了世界经济的融合程度。
（二）数字贸易发展对跨境数据流动提出更高要求
与传统贸易相比，数字贸易发展同样高度依赖于要素的聚集及其便利的跨境转移；区别在于，数据成为核心要素资源和借以赋能全球经济的重要载体。然而，随着数据赋能价值的不断显现，对其不当使用所导致的安全隐患的担忧也在与日俱增。掌控了数据就维护了发展主权和信息安全的战略观日益强化，基本上所有国家都对特定类型的数据实施了程度不等的跨境流动限制。
跨境数据流动限制，一部分表现为“交易壁垒”，是对数字产品交易的限制，与转让个人数据和知识产权保护等规则有关；另一部分则表现为“市场准入壁垒”，是对跨境提供服务的限制。例如阻止公司通过互联网向客户提供娱乐服务；通过限制国际在线支付来干预电子商务发展；限制使用大数据、云计算、人工智能等先进技术。这些限制性举措在较大程度上抵消了数字贸易的发展优势和潜力。因此，如何在保障信息安全的同时，构筑有助于跨境数据自由流动的贸易规则体系和数字监管环境，避免碎片化的国际治理格局束缚数字贸易发展的活力，就成为摆在各国政府面前的重要任务。
｜全球数字贸易规则谈判动向及我国面临的挑战
打造全球统一的数字贸易规则体系，降低交易成本，是推动数字贸易发展、最大程度释放数字技术变革红利的重要手段。我国不论是在参与水平还是制度准备上都尚显不足，被边缘化的风险不断加大，可能导致在未来的国际竞争力中处于不利地位。
（一）中国在全球数字贸易规则博弈中处于弱势地位
规则博弈是当前大国博弈的重要内容，赢得数字贸易规则制定的主导权，也就赢得了未来发展的主动权，但我国在数字贸易规则制定中与国际主流趋势存在明显差异。2019年1月，包括中国在内的76个世贸组织成员发布联合声明，正式启动电子商务谈判。根据各方提案，谈判主要围绕六类问题展开（见表1）。
我国提案与美欧发达国家的差别主要表现在四个方面：
一是在降低交易壁垒上，我国更注重监管主权。主要涉及跨境数据流动/数据本地化，我国认为谈判条件不充分，应充分考虑到各成员的发展条件、历史传统、法律制度的差异，以及给发展中和最不发达国家带来监管挑战，尊重各国为实现合理公共政策目标而采取管制措施的权利，但美欧日主张禁止本地化要求、支持数据自由流动。
二是在降低市场进入壁垒上，我国还没有提出适应新发展要求的改革方案。如电子产品和服务的市场开放，我国认为应先进行更多探索性工作，以便各成员能够充分了解相关影响和挑战，但美欧给出了明确的方案，包括扩展信息技术协定（ITA），以及禁止在计算机服务和电信服务这两个与数字贸易高度相关的行业实施非国民待遇和实质性的市场准入限制等。
三是在一些重要的交叉议题上，我国未作表态。主要是与源代码保护有关的知识产权，美欧日强调“任何一方不得要求转让或使用另一方当事人拥有的软件源代码”。
四是在非中国核心关注上，我国谈判灵活性不足。如关税安排，我国主张保持现有做法，即定期延长对电子传输的暂免关税令；而美欧则认为应将免税令永久化，且免征范围包括传输内容和电子传输服务两个方面。此外，在隐私保护、政府数据公开等方面，我国的主张也与主要发达国家存在一定差距。
当然，在全球数字贸易规则竞争中，发达国家内部的政策主张也有程度上的差异。例如，在禁止数据本地化上，美国给予金融服务设施例外处理，日本排除了合法的公共政策目标下的要求，而欧盟完全禁止本地化要求；在市场准入上，欧盟对视听服务不做承诺，以维护其文化多样性。但总体来讲，我国与美欧日的分歧更为突出。
（二）全球数字贸易“联盟化”趋势加速，中国被边缘化的风险加剧
由于多边框架内的谈判尚处于初始阶段，政策诉求的差异和寻求规则制定主导权的愿望，加速了“志同道合”国家间构建制度联盟的趋势。
在跨境数据流动这一单项议题上，美欧日都通过各自主导的专门框架和相互间的制度安排，构建起将我国排除在外的数据流动圈。例如，欧盟通过《通用数据保护条例》（GDPR）的充分性认证与日本等12个国家构建跨境数据流动安排，与美国的“隐私盾”协议虽然在2020年8月被裁定无效，但尚可通过标准合同条款等特殊保障措施确保数据的流动性。美日也分别通过《美墨加协议》（USMCA）实现了与部分贸易伙伴间的数据流动。甚至俄罗斯也通过其主导的“充分性决定”规则和欧盟“第108号公约”，建立了自身的“数据盟友”。
2020年6月，美国在APEC事务级别磋商中提出，将APEC跨境隐私规则体系（CBPR）独立于APEC框架外。此举一方面是为了保留巴西等非APEC成员加入的可能，扩大其主导规则的国际影响力；另一方面是要在排除我国的情况下推进数字规则的制定（见图1）。
通过签署区域或双边自贸协定，世界其他国家构建了非中国参与的联盟化发展体系。截至2020年6月，全球共有89个区域和双边贸易协定中包含数字贸易（电子商务）规则，《美墨加协定》（USMCA）是以数字经济为重点的自由贸易协定；2018年的日欧《经济伙伴关系协定》和2019年的美日贸易协定，均包括有关数字贸易的广泛承诺；2020年以来，新加坡-智利-新西兰、英国-日本、新加坡-澳大利亚先后签署数字经济（伙伴关系）协定，在跨境数据流动、源代码、个人信息保护、人工智能、金融科技等方面，达成标准互认和具备系统互操作性的国际框架。此外，新加坡与韩国的数字伙伴关系以及更多类似的谈判也已启动。尤为值得注意的是，新加坡-智利-新西兰所签署的数字经济伙伴关系协定（DEPA），作为全球首个国际数字经济协定，采取“模块化”的议题组合安排，允许各方选择部分或全部议题进行谈判，从而提供了包容性的政府间数字经济合作制度框架，有可能成为全球数字贸易规则制定的一个重要路径选择。此外，2018年底，东盟成员国签署电子商务协议，目前在积极推动东盟数字一体化进程。
数字经济联盟体，意味着相互间的贸易互惠、市场开放、资源互补、创新共享和科技互信等。即便只是单纯的跨境数据流动安排，随着内部数据流动的加速，也将进一步推动商品、服务、资本、人才等所有生产要素的联盟化，非联盟企业将付出数倍成本，并面临巨大的法律风险。目前，我国仅在与澳大利亚、韩国和新加坡所签署的双边自贸协定中包含单独的电子商务章节，且主要关注跨境商品贸易便利化等数字贸易传统议题；刚刚达成的RCEP包含电子商务章节，但协议内容与国际主流趋势也有一定差距。例如，缺乏有关源代码的规定，跨境数据流动和禁止计算设施本地化义务可以得到公共政策目标和国家安全例外规定等豁免，对电子传输暂免关税沿用WTO当前的做法。总之，我国在市场融入和规则建设上被边缘化的风险正在快速集聚。
（三）严格的跨境数据流动监管不利于培育和吸引优质跨国互联网企业，有可能导致与国际规则体系的主动脱节
跨国公司在构建国内外共通的规则体系方面发挥着关键的桥梁作用，但我国目前的监管体系并不利于在本土培育和聚集优质的互联网跨国企业。欧洲国际政治经济中心（ECIPE）测算的数字贸易限制性指数显示，中国的限制是最严格的，远高于世界平均水平。若不能适应国际规则的新发展趋势，叠加近年来我国科技企业海外发展频频遇阻，很可能会导致国内市场竞争不足，本土企业也更愿意深耕国内市场，拓展海外市场动力下降。目前，我国虽已是名副其实的数字经济大国，但数字贸易发展却明显不足。商务部公布数据显示，2019年中国数字贸易进出口规模为2036亿美元，占全国服务贸易总额的26%，仅相当于全球平均水平的一半；数字贸易规模占数字经济总产值的比重不到1%，而美国数字经济中有18%转化为了数字贸易收入。
｜推动我国数字贸易高质量发展的政策建议
发展数字贸易是我国将数字经济发展活力转化为海外发展利益的必要途径，是推动制造业转型升级、提升发展质量的关键抓手，更是赢得未来数字经济竞争主动权的重要手段，因而，我国亟需在自身制度建设和全球规则对接上采取积极行动。应以推动构建国内外共通的规则体系为目标，以打造有利于跨境数据流动的监管体系为核心，以营造有助于本土数字企业出海发展和吸引国际跨国公司来华经营的营商环境为手段，以数字基础设施建设为辅助，大力支持数字贸易发展。
（一）加强顶层设计，研究出台支持数字贸易发展的总体方案
数字贸易作为一个新兴贸易业态，政府的支持和科学引导必不可少。当前，世界主要大国都已形成较为完整的数字贸易发展蓝图，并以此为基础构建对外谈判的基本方案。我国尚无类似的发展规划，在全球数字贸易规则谈判中无法围绕核心诉求提出前瞻性、战略性和基于多方利弊权衡的中国方案。对此，应尽快出台推动数字贸易发展的总体规划，并就跨境数据流动、数字产品和服务市场开放、隐私保护、知识产权保护、电子发票、数字身份认证、政府数据公开等议题，抓紧形成系统性的适应新业态发展的整体监管思路。
（二）正确认识发展与安全的关系，以提高监管的精准性有效性来支撑跨境数据流动的自由化便利化
跨境数据流动是数字贸易发展的前提和实现形式，对于伴随而来的安全隐患，要以提高监管的精准性有效性来支撑跨境数据流动的自由化、便利化，进而增强对全球数据要素的聚合力，打造世界一流的数据资源配置枢纽，让全世界的数据资源都能为我所用。
一是遵循全球公认的原则或国际标准，制定强有力的个人信息和知识产权保护立法框架，提高企业向政府报送个人数据的合法性和规范性，为外部数据流入提供可信的网络环境。二是借鉴欧盟经验，建立以“问责制”为核心的多渠道、便利化的跨境数据流动监管机制。既要明确并简化跨境数据流动的安全评估制度，也要探索“白名单”充分性认证机制、拓展标准合同条款、鼓励行业标准和认证、强化第三方监督等。三是加快完善数据分级分类管理体制。在当前各项试点基础上，扩大适用自评估或备案方式管理的一般性商业数据的范围，以适应高频化的国际数据流动需求。对科研数据和过境数据要给予更大程度的开放，打造数据高地，为高水平科研提供支撑。四是加大在海南自贸港先行先试的力度，积累发展和监管经验。
（三）积极参与全球数字贸易规则制定，构建中国的数字贸易“联盟”
在多边层面构建统一的数字贸易规则是对我国最有利的策略选择。我国在加快国内立法改革的同时，应积极调整在全球数字贸易谈判中的立场和策略，以更加务实和积极主动的姿态展示合作诚意，避免被动开放的不利局面，同时也为我国具备竞争力的互联网企业开拓国际市场争取有利的海外发展环境。一是在跨境数据流动、本地化要求和知识产权保护等方面提出更加开放的中国方案；二是支持《信息技术协定》的再次升级，降低计算机服务和信息服务领域的市场进入壁垒；三是尽快研究我国对数字（服务）税的总体对策，例如是否顺应对电子传输及内容永久不征关税的大趋势。