▲ 大国竞争背后是科技实力的较量。（图源：网络）

随着高新技术日新月异的发展，世界主要国家的竞争与博弈进入新领域、新战场。此前，俄罗斯总统普京在出席首届“人工智能之旅”国际会议时，就曾高瞻远瞩地指出，人工智能关系到国家未来发展。因此，正如中国科协主席万钢所言：大国竞争背后是科技实力的较量。

2020年11月16日，美国国会两党合作的中美科技关系工作小组发布了一份政策报告《美国的科技竞争新战略》（Meeting the China Challenge: A New American Strategy for Technology Competition），为美国政府在以下四个科技领域的发展——基础科学研究、5G数字通信、人工智能和生物技术——提出了宏观的政策目标与具体的咨询建议。

该工作小组由加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院21世纪中国研究中心和美国亚洲协会中美关系中心共同组织。来自美国学术界、工业界和智库的29名权威专家组成了该工作小组，由顶尖的科技政策专家Peter Cowhey担任主席，经过长达一年之久的审议和研究，完成了此份政策报告，详尽解答了科技竞争新战略的问题。

▲ 2020年11月16日，美国两党合作的中美科技关系工作小组发布了一份政策报告《美国的科技竞争新战略》（Meeting the China Challenge: A New American Strategy for Technology Competition）。图为该报告封面。

本份报告挑战了传统观点，独辟蹊径，就如何更好管控科技竞赛这一问题，提出不落窠臼的全新观点。本文对此份政策报告的核心内容进行了整理概括如下，以供读者参考阅读。

政策报告指出，为了维护美国的安全与竞争力，美国必须坚持以下三个互补的政策目标：

第一，通过增加基础科学研究投入、选择性产业转型升级等多种措施，加强美国的创新能力。

第二，制定针对性的风险管理措施，以应对当下和未来的安全威胁。

第三，尽可能保持一个开放、合乎道德、一体的全球知识体系和创新经济体系。

这三个政策目标相辅相成，其中一个目标的成功实现与否取决于另外两个目标落实的程度。开放性取决于风险管理能力的提升。只有在一个强大的、资源充足的国内创新体系中，风险管理才能发挥应有作用。如果坚守一个开放的、相互依存的全球科技创新体系，加强美国国家创新体系的政策目标将更易实现。

基于以上三个总体政策目标，报告提出了以下16项详尽的政策建议，涵盖了基础科学研究、5G数字通信、人工智能和生物技术4个主要领域。报告指出，如与志同道合的国家携手合作，落实报告所提出的16项政策建议，则成功指日可待。

提升美国的创新竞争力

1. 妥善分配科研资金

为保持领导地位，美国必须大幅增加其对基础科学研究和高科技创新的资金投入。美国的羸弱是自食其错误政策的恶果。联邦研发资金至少应当提高到历史平均水平（自1976年以来），即占GDP的1%。研发资金总额（包括来自政府、大学和私人部门的资金）至少提高到占GDP3%的水平。

除加大研发资金投入外，其他形式的行动亦不可或缺。作为一种基础设施投资形式，政府应当向社会提供任何一家公司都无法单独地有效提供的技术工具。例如，美国国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）有责任研发人工智能系统的关键评估和测试技术，并向所有研究人员和公司开放。

此外，结合技术要求的政府采购，例如5G数字通信，也将推动研发人员进行技术创新。

2. 大力发展美国特色商业创新模式

中国通常依赖国家冠军企业，如华为，来实现其谋求全球领导地位的宏图。历史上，美国采取了截然不同的方法——倚重创新驱动竞争的模式，尤其是市场新进入者的竞争。面对日本早年的强势挑战，美国通过全力支持“硅谷”模式的发展，重振了其日渐衰落的科技领导地位。

未来，美国当如过去支持因特网协议般，倾力支持构建和制定有利于新兴创新者进入市场的技术架构和标准。

3. 重建美国在全球技术标准制定方面的领导地位

技术标准是指引全球技术创新与应用的地图。在一个强大的、自愿的，以及行业主导知识产权标准制定的国际环境下，美国的科技产业蓬勃发展，欣欣向荣。长期以来，美国的贸易政策为这一做法提供有力支持。但凡中国对此有所威胁，美国就动辄诉诸世界贸易组织向中国发难。

过去美国政府所采取的消极参与制定技术标准的政策后患无穷。以出口管制为例，这一政策导致美国在5G数字通信标准制定参与度较低，降低了美国在确定5G产品采用的算法和技术要求方面的影响力。

因此，美国必须在关键的国际机构中进行高级别外交。具体而言，美国应当恢复对标准制定的积极参与，并鼓励私营部门，尤其是小微企业，以及来自美国政府主要标准化机构，如NIST，参与其中。对市场新进入者而言，美国政府保护知识产权的决心是至关重要的激励。

4. 广纳天下英才，维护领导地位

长期以来，美国的根本优势在于其对世界顶尖人才的吸引力。分析表明，美国需要培养掌握科学、技术、工程和数学多维技能的人才，并提升国内人才库的多样性。

未来，如果美国无法持续吸引来自世界各地的留学生和学者，其全球领导地位势必有所动摇。虽然随开放政策而来的风险不容小觑，但成为全球人才中心大有裨益。因此，美国可以采取一些适当的、有针对性的风险管控策略，但切忌矫枉过正，导致美国成为全球顶尖人才的“第二选择”。

5. 芯片技术是重要基石

美国独占全球半导体市场的想法多半是天方夜谭。但是，美国应该在每一项半导体尖端技术（包括设计和生产）保持总体领导地位，或者至少是共同领导地位。

为此，美国必须制定合适的研发政策，以加强其基础创新和供应能力（如先进的制造技术），使之与竞争市场的动态协调一致。适当的贸易政策和技术许可政策也可以发挥支持作用。建立激励机制、加大半导体研发及制造设备资金投入也是促进美国发展世界顶尖半导体技术的重要措施。

此外，美国及其盟友对中国企业，无论私营或国有，应当实施严格的芯片制造设备出口管制。同时，应当继续允许向中国企业出售民用的成品芯片。

针对性的风险管控

6. 科学定位，精准施策

一项行之有效的政策需要精准定位问题，对症下药，并统一手段和目的。

7. 长远考虑，把握机遇

当下的许多政策讨论往往过分关注眼前问题和短期考量，可能导致决策者忽略未来动态和长期发展趋势。尽管事实表明，5G网络如日中天，将为美国的全球领导地位带来千载难逢的新机遇，但是美国的5G政策仍然聚焦于第一代5G设备。

中国的创新模式正在不断演变发展，为取得长期成功，美国的决策者们应该目光长远，观望中国的发展方向，并瞄准那些对美国安全和竞争力至关重要的技术选择。

8. 构建多层次风险管理战略，而非仅针对中国

时刻发展演变的风险在本质上较之过去更具全球性和复杂性。鉴于全球数据系统和供应链的互联互通程度，完全孤立一个“问题国家”在当今国际社会几乎是痴人说梦，加之全球风险的来源更加多样化，因此，美国的风险管理战略不仅应有效解决有关中国的当务之急，而且还需持续构建适用于所有国家的多层保障措施。

9. 坚守“小院高墙”的理念

以限制人力资本和对外直接投资为目的的政府壁垒应当尽可能节制且有针对性。例如，美国应当区分民间商业投资和政府在早期生物技术企业的战略投资，并选取合适的政策工具，在降低风险的同时，又能留住人才与资本。

高校也应当采取措施，保护与国家安全相关的研究，或将其转移到国家实验室，或转移到人员筛选更加严格的独立实验室中。

10. 建立新兴科技联盟

美国应当与其他技术先进的国家（其中大多数为民主国家）在研究、生产和政策监管方面通力合作，以巩固美国的全球领导地位。过去，作为最大的新兴技术市场，美国关闭市场的单方面行动可能会深刻冲击新兴技术。但今时不同往日，主要新兴技术方兴未艾，并在美国和其他发达国家之外寻找市场。

因此，对于美国的安全和竞争力而言，与其他国家在对华政策上的精诚合作至关重要。必不可少的工作包括：批准许可关键技术出口、供应链多元化合作，以及研发人工智能的数据跨境流动。为与盟国和志同道合的国家协调统一，制定共同目标和建立新机制刻不容缓。

11. 多元化供应链

我们反对将中国排除在所有主要供应链之外的想法。相反，我们强烈建议多元化供应来源，以提高抵御天灾人祸或战事等风险的能力。例如，供应链的多元化将为新市场进入者在美设计和生产5G产品铺就康庄大道。

12. 推动全政府的有效协调

建立全面风险管理体系，政府系统的有效协调是重中之重。经济考量和安全关切的平衡错综复杂，因为当下的安全政策可能无意间削弱了未来的长期竞争力。建立有效的风险管理依赖于各种机构和专家的投入。

一份关于生物技术的报告明确指出对关键的监管和资助政策进行高级别协调的必要性。另一份关于基础科学研究的报告也表示，不同机构发布的科研安全准则不一致，官员们也往往缺乏科学执行这些准则所需的专门知识。

坚持开放

13. 考量具体风险与收益，以改变相应的政策

与中国的相互依存并不构成特定的风险或收益。关于生物科技和基础科研的分析表明，总体而言，相互依存的收益远超于其给国家安全造成的风险。最佳的应对策略是将坚持开放与风险管控相结合。

目前，鉴于人工智能和5G技术面临的重大风险，我们迫切需要行之有效的保护措施。但是相比于与中国脱钩的做法，切实可行的跨领域应对政策方为正道，才可有效平衡开放政策的收益与风险管控措施。

美国在AI领域的领导地位得益于其与全球数据密集型业务的深度交融合作。然而，所需的大量数据将通过包含华为设备的5G网络流动，这一网络又与数十亿可能遭受黑客攻击的智能设备相连。第八条建议中所强调的多层次风险管理战略的重要性便在此凸显。

14. 坚守互惠原则，稳定相互依赖

在多边协议的传统保障措施不尽如人意的当下，选择性依靠互惠原则来管理竞争关系甚至敌对关系，可能有助于保持与中国的技术相互依存关系，预防世界经济和技术标准的分歧。互惠原则也可以成为谈判中就双方接受的交换条件达成谅解的跳板。

15.通力合作，共同发展负责任的科研伦理

近几十年来，美国在科学技术领域的主导地位赋予了其在科研界关于科研规范和价值观的卓越影响力。随着科研和人才的流失，美国必须意识到建设科研伦理的重要性。这项任务应当从实验室开始，接受关于科研伦理的培训（包括尊重知识产权），扩展至关于新技术使用（如人工智能或基因编辑工具）的复杂选择。

同时，我们还应当努力与全球科学界通力合作，完善科研规范。中美高校之间的联合培训就有助于培养科研诚信的共同标准，缩小伦理差距。

16. 恢复倡导国际商业和科技合作的规则和机构

国际合作机构为美国重建领导地位提供了重要机遇。以世界贸易组织为例，美国可以在其中借盟国之手，向中国的出口补贴政策发难。美国及其盟国必须在顶尖的科学机构和政府间国际组织中，如国际电信联盟和世界卫生组织等，重拾领导地位，方可在国际相互依存的益处和安全及竞争力中找到平衡。

此外，美国还可以倡导建立新的补充性机构，关注现有国际机构权限之外的技术问题。