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我国技术转移转化服务体系存在的问题分析
浏览次数：204 发布时间：2020-07-17 07:05:33
自2012
年党的十八大以来，党中央国务院高度重视科技对经济社会发展的引领作用，提出实施创新驱动发展战略，瞄准关键领域和核心技术，持续投入了大量资金支持基础研究与技术创新，但科技成果转化效率低、企业创新能力弱等问题始终存在，严重影响了我国经济转型和持续培育新兴产业生态。现有技术服务体系与技术转移规律严重不适配是造成这种困局的主要原因之一。因此，找出我国现有技术转移转化服务体系中存在的问题， 从而支持构建符合技术转移规律的新时代技术服务体系，打造政产学研用金介良性互动的创新生态，已成为当前我国建设世界科技强国征程中亟待解决的问题。
一、存在问题目前，我国现有技术服务体系存在服务体系不全、运行机制不畅、专业人才不够、政策法规不力等问题，与技术转移规律严重不适配。
1、技术服务体系尚未形成
一是符合技术转移规律的业态尚未形成。技术成果的转移转化往往具有大投资、高风险、长周期的特点，成为研发人员和投资人都必须要跨越的“死亡谷”。因此，社会资本通常对高科技项目抱着谨慎的态度，而政府资金一般只投入到技术研发环节，这就导致资源难以配置到技术转移环节。技术研发、技术转移、产业培育三个环节的不匹配、不协同，严重影响了我国的技术转移效率。二是技术服务体系架构不够完整顺畅。科技成果转移转化涉及多个政府部门。目前政府部门之间统筹协调不够、政策不连贯造成了技术转移“供给侧很强、需求侧很弱、服务侧缺失”状况长期存在。跨部门、跨领域、跨行业的融合协同技术服务体系的缺失，严重制约了成果落地。三是技术服务业发展程度较低。行政化、碎片化、低端化、同质化是当前我国技术服务业的主要特点，不能满足高质量技术转移的要求。2、驱动机制尚需优化当前，由于不同部门、不同地方的政策统筹协调不够以及市场信用体系缺乏等原因，各类创新要素未能充分流动、共享、集成和整合，技术服务的供给侧、需求侧、中介服务机构未形成全要素链条，技术创新的驱动力不足。一是不同部门出台的相关政策之间不协调。近年来，我国就技术服务出台了一系列法律法规， 但由于缺乏统筹协调，不同法律法规之间存在不一致甚至相互冲突的情况。例如，《促进科技成果转化法》第四十五条就完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员的奖励规定如下：“将该项职务科技成果转让、许可给他人实施的，从该项科技成果转让净收入或者许可净收入中提取不低于百分之五十的比例。”《中华人民共和国专利法实施细则》就职务发明创造的发明人或者设计人的奖励规定如下：“实施发明创造专利后, 每年应当从实施该项发明或者实用新型专利的营业利润中提取不低于2% 或者从实施该项外观设计专利的营业利润中提取不低于0.2%，作为报酬给予发明人或者设计人，或者参照上述比例，给予发明人或者设计人一次性报酬；被授予专利权的单位许可其他单位或者个人实施其专利的，应当从收取的使用费中提取不低于10%，作为报酬给予发明人或者设计人。”显然，上述两项法律对科技人员的奖励报酬的计算方式存在差异，从而影响相关激励机制的有效实施。二是缺乏信息共享机制。近年来，各部门、各地方在建立科技成果（创新资源）的信息服务平台方面先后开展了一些尝试，但成效不明显。由于缺乏国家层面的统筹，各类信息平台得不到统一的规范和管理，普遍存在新闻信息多、统计分析少，重复信息多、前沿资讯少，零散数据多、有效资源少等问题；不同部门、不同层级地方政府对相关领域和区域采取的保护性政策严重阻碍科技资源和创新要素的流动和共享，加上缺少信息共享的利益分配机制，导致串联全国性科技成果（创新资源）信息服务网络的各个节点无法真正打通、形成有效协同。“冗余信息”“信息孤岛” 不仅浪费了网络资源，还增加了用户获取有效信息的难度，严重影响了科技成果（创新资源）信息服务平台的使用效率和可信度。3、专业人才队伍匮乏技术服务专业是一门复合型的实践学科，其从业人员培养难度大、周期长，需要构建学历教育和非学历教育相结合、国内培养和国际交流相结合的培养模式。尽管我国技术服务专业人才队伍建设越来越受到重视，不少单位也探索了一些好的做法，创造了一些有代表性经验模式，但从市场发展的需求和实际现状上来看，技术服务专业人才仍是缺乏有效组织，高端人才凤毛麟角。分析导致专业人才队伍匮乏、技术服务组织载体发展滞缓原因如下：第一，我国的技术服务专业人才培养起步较晚。直到2016 年，国务院在出台的《促进科技成果转移转化行动方案》，才提出了“十三五” 技术转移人才培养量化目标：“培养1 万名专业化技术转移人才”。在2017 年9 月出台的《国家技术转移体系建设方案》中才对培养和壮大专业化技术服务人才队伍做出了更具体的部署。要求加强技术转移人才培养，“完善多层次的技术转移人才发展机制，加强技术转移管理人员、技术经纪人、技术经理人等人才队伍建设，畅通职业发展和职称晋升通道。鼓励有条件的高校设立技术转移相关学科或专业，与企业、科研院所、科技社团等建立联合培养机制。将高层次技术转移人才纳入国家和地方高层次人才特殊支持计划。” 可喜的是，2019 年北京市人力社保局、北京市科委联合印发《北京市工程技术系列（技术经纪） 专业技术资格评价试行办法》，正式增设技术经纪专业职称。凡是在北京市国有企业事业单位、非公有制经济组织、社会组织中从事技术转移转化工作的专业技术人才，均纳入评价范围。第二，技术创新服务行业要求从业人员素质高，但目前行业鱼龙混杂，高层次人才缺乏评价体系，更没有示范效应，缺乏认同感荣誉感。第三，现阶段，技术创新服务作为一个新兴行业，是科技资源转化为生产力和经济优势的重要环节，相关政府部门不能缺位，因此这类管理人员也需要专业化或者有专业认识。4、政策法规有待完善一是国家技术转移法律法规体系布局不完善。美日等发达国家科技创新成果转移的高效首先得益于其完善的法律体系。美国针对每类问题制定一部法律，在1980 年《拜杜法案》、《史蒂文森—威德勒技术创新法》基础上制定了《小企业创新发展法》、《联邦技术转移法》等一系列法律政策，根据美国商务部统计，改变利用政府资助进行研发形成的知识产权权属，确权发明人为主体后，政府投资项目的转化率从3%~5% 提高至25%~30% ；日本也形成了由《科学技术基本法》、《专利法》、《职业技术培训法》、《独立行政法人科学技术振兴机构法》、《促进大学等的技术研究成果向民间事业转移的法律》等构成的法律体系。其中《促进大学等的技术研究成果向民间事业转移的法律》颁布后，各种类型的技术转移机构应运而生，促进了大学科研成果的专利化、实用化，据官方统计，日本大学的专利申请数量从1999 年的220 件上升到2003 年的918 件。目前我国虽然已出台了包括《科学技术法》、《专利法》、《促进科技成果转化法》、《中小企业促进法》、《企业所得税法》等与科技成果转移转化相关的法律，但涉及技术转移机构等问题的法律空白。需借鉴国外经验，在科技成果转移转化责权利分配等根本性问题上创造规范的法律法规环境，尽快制定和颁布技术创新促进法、技术转移促进法、技术转移机构组织法、企业技术进步促进法等法律、法规，构成从科技成果研发到最终使用的完整法规体系。二是下位法实施细则不完善，可操作性不强。相关的法律法规与政策建设同实际的要求相比较，还有不小的差距。近十几年来，虽然已出台了一大批与技术转移直接相关的法律法规，但这些法律法规，总的看来是原则性的规定多，具体实施的规定少，缺乏可操作性，规定的柔性太强、刚性太弱，针对性差，大而无当等，从而无法发挥其应有的作用。中科院某所在落实财税[2018]58 号文《财政部 税务总局科技部关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》的过程中就遇到了障碍，因为整个实施转化过程和资金到位的时间是超过3 年的，这不符合58 号文中三年以内技术合同的规定；其次，58 号文中成果转化标的为专利技术、计算机软件著作权等形式，而以技术秘密形式（比如关键配方和工艺技术包）转让的技术合同也不在税收减免政策范围内。科学家表示：“税收减免政策看上去很美，真正能享受到政策红利却是太难了”。技术服务目前国家出台的《中华人民共和国促进科技成果转化法》等相关的法律，地方的法规、政策、条例对上位法也进行了各种解读。技术服务相关法律的架构基本完成，却没有更多对上位法的条款进行支撑的具体实施政策。直接导致各地方各部门解读法律也多种多样，并在实施过程中根据自己的理解做自己的事情，另外由于下位法的不完善带来的以政府文件代替法律的现象也很普遍，由此带来了严重的法律操作性不强的问题。出台相关的技术服务体系支撑的条例、政策，是法律能够顺畅得以实施的保障。三是存在法律条块分割现象。《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》中合作转化成果的权属归属和科技成果转化收益与其他政策法规存在不协调。比如，一些政策调整后会改变政策的指向，部分政策会从供给面政策转换为需求面政策，然而政策并未考虑到这种转换。以“四技收入”免税政策为例，“营改增”背景下免税政策无法落实，主要原因是流转税的转嫁功能使得供求双方可通过市场关系分担税收优惠，但是优惠政策并未跟进营改增不同环境进行调整，在增值税环境下依然采取以免除“四技”提供方增值收入的优惠方式并不能有效促进“四技”的增加。二、对策及建议（一）加快完善相关法律和政策法规，优化技术服务业高质量发展生态环境 （二）构建新型技术市场机制，重构国家技术创新服务体系1.构建市场化的技术交易制度，构建新型技术市场框架；2.建设线上线下系统，解决信息的离散分散碎片化的问题，促进行业细分；3.促进建成具有第三方公信力的国家级信息集成平台， 充分汇聚各类资源要素并且开放共享。（三）强化职业化专业化能力建设，着力打造高质量技术服务业人才队伍1.立法确立技术服务业从业人员和机构的法律地位和社会功能；2.完善职业资格体系和职业标准；3.加强党对从业人员的领导，确保技术服务业人才队伍建设的发展方向。（四）重构技术服务激励机制，解放科研工作者生产力1.区别对待无形资产和有形国有资产，为科技成果类的无形资产出台专门的国有资产管理办法，解除高校院所科技成果作价入股后增值保值的压力。2.开展职务科技成果所有权改革试点，鼓励高校院所开展多元化的激励机制，推进科技成果转化综合激励机制，事前产权激励和事后经济激励并重，允许科研人员与单位共有所有权，且享有优先购买高校持有所有权的权利。
一、存在问题目前，我国现有技术服务体系存在服务体系不全、运行机制不畅、专业人才不够、政策法规不力等问题，与技术转移规律严重不适配。
1、技术服务体系尚未形成
一是符合技术转移规律的业态尚未形成。技术成果的转移转化往往具有大投资、高风险、长周期的特点，成为研发人员和投资人都必须要跨越的“死亡谷”。因此，社会资本通常对高科技项目抱着谨慎的态度，而政府资金一般只投入到技术研发环节，这就导致资源难以配置到技术转移环节。技术研发、技术转移、产业培育三个环节的不匹配、不协同，严重影响了我国的技术转移效率。二是技术服务体系架构不够完整顺畅。科技成果转移转化涉及多个政府部门。目前政府部门之间统筹协调不够、政策不连贯造成了技术转移“供给侧很强、需求侧很弱、服务侧缺失”状况长期存在。跨部门、跨领域、跨行业的融合协同技术服务体系的缺失，严重制约了成果落地。三是技术服务业发展程度较低。行政化、碎片化、低端化、同质化是当前我国技术服务业的主要特点，不能满足高质量技术转移的要求。2、驱动机制尚需优化当前，由于不同部门、不同地方的政策统筹协调不够以及市场信用体系缺乏等原因，各类创新要素未能充分流动、共享、集成和整合，技术服务的供给侧、需求侧、中介服务机构未形成全要素链条，技术创新的驱动力不足。一是不同部门出台的相关政策之间不协调。近年来，我国就技术服务出台了一系列法律法规， 但由于缺乏统筹协调，不同法律法规之间存在不一致甚至相互冲突的情况。例如，《促进科技成果转化法》第四十五条就完成、转化职务科技成果做出重要贡献的人员的奖励规定如下：“将该项职务科技成果转让、许可给他人实施的，从该项科技成果转让净收入或者许可净收入中提取不低于百分之五十的比例。”《中华人民共和国专利法实施细则》就职务发明创造的发明人或者设计人的奖励规定如下：“实施发明创造专利后, 每年应当从实施该项发明或者实用新型专利的营业利润中提取不低于2% 或者从实施该项外观设计专利的营业利润中提取不低于0.2%，作为报酬给予发明人或者设计人，或者参照上述比例，给予发明人或者设计人一次性报酬；被授予专利权的单位许可其他单位或者个人实施其专利的，应当从收取的使用费中提取不低于10%，作为报酬给予发明人或者设计人。”显然，上述两项法律对科技人员的奖励报酬的计算方式存在差异，从而影响相关激励机制的有效实施。二是缺乏信息共享机制。近年来，各部门、各地方在建立科技成果（创新资源）的信息服务平台方面先后开展了一些尝试，但成效不明显。由于缺乏国家层面的统筹，各类信息平台得不到统一的规范和管理，普遍存在新闻信息多、统计分析少，重复信息多、前沿资讯少，零散数据多、有效资源少等问题；不同部门、不同层级地方政府对相关领域和区域采取的保护性政策严重阻碍科技资源和创新要素的流动和共享，加上缺少信息共享的利益分配机制，导致串联全国性科技成果（创新资源）信息服务网络的各个节点无法真正打通、形成有效协同。“冗余信息”“信息孤岛” 不仅浪费了网络资源，还增加了用户获取有效信息的难度，严重影响了科技成果（创新资源）信息服务平台的使用效率和可信度。3、专业人才队伍匮乏技术服务专业是一门复合型的实践学科，其从业人员培养难度大、周期长，需要构建学历教育和非学历教育相结合、国内培养和国际交流相结合的培养模式。尽管我国技术服务专业人才队伍建设越来越受到重视，不少单位也探索了一些好的做法，创造了一些有代表性经验模式，但从市场发展的需求和实际现状上来看，技术服务专业人才仍是缺乏有效组织，高端人才凤毛麟角。分析导致专业人才队伍匮乏、技术服务组织载体发展滞缓原因如下：第一，我国的技术服务专业人才培养起步较晚。直到2016 年，国务院在出台的《促进科技成果转移转化行动方案》，才提出了“十三五” 技术转移人才培养量化目标：“培养1 万名专业化技术转移人才”。在2017 年9 月出台的《国家技术转移体系建设方案》中才对培养和壮大专业化技术服务人才队伍做出了更具体的部署。要求加强技术转移人才培养，“完善多层次的技术转移人才发展机制，加强技术转移管理人员、技术经纪人、技术经理人等人才队伍建设，畅通职业发展和职称晋升通道。鼓励有条件的高校设立技术转移相关学科或专业，与企业、科研院所、科技社团等建立联合培养机制。将高层次技术转移人才纳入国家和地方高层次人才特殊支持计划。” 可喜的是，2019 年北京市人力社保局、北京市科委联合印发《北京市工程技术系列（技术经纪） 专业技术资格评价试行办法》，正式增设技术经纪专业职称。凡是在北京市国有企业事业单位、非公有制经济组织、社会组织中从事技术转移转化工作的专业技术人才，均纳入评价范围。第二，技术创新服务行业要求从业人员素质高，但目前行业鱼龙混杂，高层次人才缺乏评价体系，更没有示范效应，缺乏认同感荣誉感。第三，现阶段，技术创新服务作为一个新兴行业，是科技资源转化为生产力和经济优势的重要环节，相关政府部门不能缺位，因此这类管理人员也需要专业化或者有专业认识。4、政策法规有待完善一是国家技术转移法律法规体系布局不完善。美日等发达国家科技创新成果转移的高效首先得益于其完善的法律体系。美国针对每类问题制定一部法律，在1980 年《拜杜法案》、《史蒂文森—威德勒技术创新法》基础上制定了《小企业创新发展法》、《联邦技术转移法》等一系列法律政策，根据美国商务部统计，改变利用政府资助进行研发形成的知识产权权属，确权发明人为主体后，政府投资项目的转化率从3%~5% 提高至25%~30% ；日本也形成了由《科学技术基本法》、《专利法》、《职业技术培训法》、《独立行政法人科学技术振兴机构法》、《促进大学等的技术研究成果向民间事业转移的法律》等构成的法律体系。其中《促进大学等的技术研究成果向民间事业转移的法律》颁布后，各种类型的技术转移机构应运而生，促进了大学科研成果的专利化、实用化，据官方统计，日本大学的专利申请数量从1999 年的220 件上升到2003 年的918 件。目前我国虽然已出台了包括《科学技术法》、《专利法》、《促进科技成果转化法》、《中小企业促进法》、《企业所得税法》等与科技成果转移转化相关的法律，但涉及技术转移机构等问题的法律空白。需借鉴国外经验，在科技成果转移转化责权利分配等根本性问题上创造规范的法律法规环境，尽快制定和颁布技术创新促进法、技术转移促进法、技术转移机构组织法、企业技术进步促进法等法律、法规，构成从科技成果研发到最终使用的完整法规体系。二是下位法实施细则不完善，可操作性不强。相关的法律法规与政策建设同实际的要求相比较，还有不小的差距。近十几年来，虽然已出台了一大批与技术转移直接相关的法律法规，但这些法律法规，总的看来是原则性的规定多，具体实施的规定少，缺乏可操作性，规定的柔性太强、刚性太弱，针对性差，大而无当等，从而无法发挥其应有的作用。中科院某所在落实财税[2018]58 号文《财政部 税务总局科技部关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》的过程中就遇到了障碍，因为整个实施转化过程和资金到位的时间是超过3 年的，这不符合58 号文中三年以内技术合同的规定；其次，58 号文中成果转化标的为专利技术、计算机软件著作权等形式，而以技术秘密形式（比如关键配方和工艺技术包）转让的技术合同也不在税收减免政策范围内。科学家表示：“税收减免政策看上去很美，真正能享受到政策红利却是太难了”。技术服务目前国家出台的《中华人民共和国促进科技成果转化法》等相关的法律，地方的法规、政策、条例对上位法也进行了各种解读。技术服务相关法律的架构基本完成，却没有更多对上位法的条款进行支撑的具体实施政策。直接导致各地方各部门解读法律也多种多样，并在实施过程中根据自己的理解做自己的事情，另外由于下位法的不完善带来的以政府文件代替法律的现象也很普遍，由此带来了严重的法律操作性不强的问题。出台相关的技术服务体系支撑的条例、政策，是法律能够顺畅得以实施的保障。三是存在法律条块分割现象。《科学技术进步法》、《促进科技成果转化法》中合作转化成果的权属归属和科技成果转化收益与其他政策法规存在不协调。比如，一些政策调整后会改变政策的指向，部分政策会从供给面政策转换为需求面政策，然而政策并未考虑到这种转换。以“四技收入”免税政策为例，“营改增”背景下免税政策无法落实，主要原因是流转税的转嫁功能使得供求双方可通过市场关系分担税收优惠，但是优惠政策并未跟进营改增不同环境进行调整，在增值税环境下依然采取以免除“四技”提供方增值收入的优惠方式并不能有效促进“四技”的增加。二、对策及建议（一）加快完善相关法律和政策法规，优化技术服务业高质量发展生态环境 （二）构建新型技术市场机制，重构国家技术创新服务体系1.构建市场化的技术交易制度，构建新型技术市场框架；2.建设线上线下系统，解决信息的离散分散碎片化的问题，促进行业细分；3.促进建成具有第三方公信力的国家级信息集成平台， 充分汇聚各类资源要素并且开放共享。（三）强化职业化专业化能力建设，着力打造高质量技术服务业人才队伍1.立法确立技术服务业从业人员和机构的法律地位和社会功能；2.完善职业资格体系和职业标准；3.加强党对从业人员的领导，确保技术服务业人才队伍建设的发展方向。（四）重构技术服务激励机制，解放科研工作者生产力1.区别对待无形资产和有形国有资产，为科技成果类的无形资产出台专门的国有资产管理办法，解除高校院所科技成果作价入股后增值保值的压力。2.开展职务科技成果所有权改革试点，鼓励高校院所开展多元化的激励机制，推进科技成果转化综合激励机制，事前产权激励和事后经济激励并重，允许科研人员与单位共有所有权，且享有优先购买高校持有所有权的权利。
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