习近平总书记在出席庆祝澳门回归20周年活动时发表重要讲话中指出：“当前，特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章，为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力。”珠海是我国最早设立的经济特区，横琴是全国唯一同时与港澳陆桥相连的国家级新区，同时是中国（广东）自贸试验区的三个片区之一，具有先行先试的政策叠加优势和独特的区位优势。当前横琴自贸片区着眼于进一步坚持和完善“一国两制”制度，深化粤港澳大湾区建设和推动自贸试验区高质量发展的大方向，重点从制度、产业和空间三方面创新发展思路。

我国的自贸区战略中，上海自贸区是头雁，无论是一区三片区的空间布局、标配20平方公里海关特殊监管区以及120平方公里的总面积，还是实施过程中循序推出可复制可推广经验、提出进一步深化自贸区改革开放方案等，全国17个自贸区基本都是跟着上海的步伐，尽管建设重点各有侧重。2019年8月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，上海设立临港新片区不仅仅是扩大了自贸区的面积，更重要的是通过扩区更好的对接、服务国家重大战略，提升了上海自贸区的战略层级。上海自贸区从外高桥保税物流园区、外高桥保税区、浦东机场综合保税区、洋山保税港区，延伸到浦东国际机场南侧区域、小洋山，整体上形成了沿江布局、跨江入海的开放新态势。特别是和浙江联合开发小洋山，使得自由贸易试验区和长三角区域一体化两大国家战略产生交汇，一方面，与江浙沪交界的长三角一体化发展示范区形成遥相呼应、陆海联动的新格局；另一方面， 考虑到浙江自贸区的三个片区都密集放在舟山，沪、浙自贸区地理空间的联接为未来双方携手共建自贸区，进而共同创建中国特色自贸港埋下了伏笔。再者，上海自贸区扩区，乃至与江浙联合共建自贸区、自贸港，必将进一步提升上海的战略层级，更好的发挥上海对长江经济带10省市的龙头带动作用。

横琴全岛面积106平方公里，经过多年开发，当前建设用地已不足20平方公里，与支持澳门经济产业多元化发展的要求相比，有很大压力，要做一些前瞻性的考虑。应把横琴扩区作为当前推动自贸区高质量发展的重大举措提上议事日程，着眼点不仅仅是拓展横琴发展的物理空间，更重要的是实现从“地方发展”向“主动服务和融入国家重大战略”转变，提升横琴服务港澳经济和产业多元化发展、服务国家重大战略的能力和层级。

具体来看，横琴扩区有三大战略方向。一是向北与珠海城市空间的“南进西拓”相衔接。加强横琴与珠海的隧道建设，加快推动横琴新区与保税区、洪湾、湾仔区域的一体化，将横琴新区的体制机制优势与珠海的人口、产业、基础设施等优势结合起来，一方面打造港珠澳大桥经济区，促进珠海城市新中心建设；另一方面依托珠海保税区、跨境工业区、洪湾商务物流中心、粤澳产业合作园等几大产业集聚区，提升横琴自贸区支持澳门产业多元化的能力。

二是向西联接金湾机场和高栏港，依托空港和海港谋划横琴自贸区向自贸港升级。珠海、澳门两个机场相距不到20公里，国内航线高度重叠，起降相互受制。且澳门机场面积仅为1.92平方公里，澳门土地资源十分紧张，机场扩建几无可能。可考虑琴澳共同管理运营金湾机场，放开金湾机场国际航线限制，满足珠澳航空需求，打造珠江西岸航空枢纽。一方面可提升金湾机场的运营规模和水平，另一方面可释放澳门机场土地用于民生建设。珠海高栏港是国家一类对外开放口岸，有生产性泊位56个，其中万吨级以上深水泊位27个，多式联运体系完备，可考虑琴澳携手，共同推动自贸港建设。

三是向南联接万山群岛。万山群岛有105个岛屿，其中五个较大岛屿有居民，将横琴自贸区拓展到万山群岛，既可以做一些海洋经济的谋篇布局，也可统筹兼顾服务港澳。大湾区目前“3+6”的平台体系都是陆域平台，而大湾区、21世纪海上丝绸之路建设都需要海域平台支撑。以万山群岛为主体，充分利用万山海岛、岸线资源，探索把万山超大型深水港区开发成为粤港澳大湾区超级枢纽港，协同周边海域谋划海域合作平台，形成陆海联动、港澳联动的新格局，补足大湾区海域平台短板，拓展港澳发展物理空间和产业协同空间。

当前中国正进入由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变的新时代，新一轮改革开放的重点在于形成规则制度优势。习近平总书记在十九届四中全会上关于《决定》说明中指出，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重。港澳与内地存在着“一国、两制、三个关税区、三种货币”的差异，一方面，这意味着合作潜力和空间巨大；但另一方面，客观上对港澳与内地人员、货物、资金等要素流动形成了障碍。习近平总书记就曾经指出，“澳门的体制机制过不来，内地的体制机制过不去”“要探索内地与澳门政策机制的变通贯通”。

为此，应逐步将港澳自由港制度延伸到横琴，将其作为探索内地与澳门政策机制变通贯通、坚持和完善“一国两制”制度、深化粤港澳大湾区建设及推动自贸试验区高质量发展的切入点和重点工作。以横琴的实践，促进粤港澳大湾区规则、规制、管理、标准等制度型开放，为推动国家治理体系和治理能力现代化做出贡献。紧抓粤港澳大湾区建设重要机遇，对标港澳自由贸易港制度，选择国家战略需要、国际市场需求大、对外开放度高的重点领域，争取分步骤、分阶段把港澳国际自由港制度延伸到横琴，加快实现与港澳以及境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由职业、信息快捷连通等，打造粤港澳大湾区门户枢纽、“一国两制”新典范和新时代全面改革开放新高地。将港澳自由港制度延伸到珠海，关键在于坚守“一国”之本，用好“两制”之利。

一是进一步优化拓展“分线管理”政策，真正实现“一线放开、二线管住、人货分离、分类管理、区内自由”，打通横琴与港澳间的人流、物流、资金流、信息流，推动横琴与港澳规则体制机制的联通贯通融通，构建趋同港澳的经济发展环境。二是借鉴港澳自由港和国际投资规则，实行更高水平的开放，创新和优化现有的各类投资机制和政策，逐步建立高度便利化的投资制度。三是加快推动横琴粤澳深度合作区建设，探索琴澳合作管理新模式，重点面向澳门实行一揽子深化改革和扩大开放的制度创新，建议由珠海、澳门两地派出人员组建珠澳联合管理委员会，对粤澳合作区内经济社会事务进行管理，探索形成共同研究、共同开发、共同管理、共享成果的粤澳全面深度合作新模式。四是加大“压力测试”力度，在学习借鉴港澳自由港政策制度过程中，进一步压减自贸试验区外商投资准入负面清单，探索建立跨境服务贸易负面清单管理制度，在推动规则、规制、管理、标准等制度型开放方面加大探索。

改革开放之初，深圳经济腾飞很大程度上得益于香港的制造业转入。今天港澳占主导地位的已经是服务业，截止2018年底，香港、澳门的服务业占比分别为88.53%、94.2%。横琴要支持港澳产业多元化发展，并实现自身高质量发展，重点在于借力港澳，以现代服务业为主构建现代产业体系。要以科技创新和产业创新为引领，充分发挥横琴依托内地的市场和产业优势，和港澳的金融、物流、贸易、科创、旅游等产业形成优势互补，形成“港澳资源+全球人才+横琴载体+政策支撑+成果共享”的现代产业体系，共同打造粤港澳大湾区港珠澳创新极。当前与港澳合作发展现代服务业，关键是不以转口贸易和加工制造为重点，而以发展高端制造业、高新技术产业和现代服务业为主导，更加强调通过科技创新和产业创新构建现代产业体系，充分激发创新活力和创造活力，打造更高层次、更高水平的开放型经济。

要紧紧围绕粤港澳大湾区国际科技创新中心定位，在横琴深入实施“两廊两点”战略，牢牢把握“推进珠海横琴粤港澳

深度合作示范”的重大机遇，以科技创新和产业创新为引领，以破除体制机制障碍为主攻方向，以珠海横琴创新合作区为载体，以共建区域协同创新共同体为强大支撑，坚持科技创新和体制机制创新“双轮驱动”，着力培育经济发展新动能、产业发展新模式、创新发展新生态，加强与港澳规则对接，为建设创新型国家和粤港澳大湾区国际科技创新中心贡献横琴力量。依托横琴粤澳合作产业园、中医药科技产业园、澳门青年创业谷等园区，积极对接澳门四大国家重点实验室，与澳门共同推进微电子、中医药及健康医疗、金融科技等产业发展，着力发展新技术、新产业、新业态、新模式，履行好服务澳门产业多元发展的重大使命。积极探索科研体制创新，支持对具有国际一流水平的战略科学家团队实施“团队带头人全权负责制”，赋予其用人权、用财权、用物权、技术路线决定权等。允许获得澳门工作许可的外籍高层次人才，尤其是华人科学家免签在横琴指定工作场所跨境办公，允许在澳门与横琴之间多次往返，打造“境内关外”工作环境。