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使命驱动型创新：源起、依据、政策逻辑与基本标准
浏览次数：746 发布时间：2020-04-14 08:44:04
摘要：使命驱动型创新是习近平总书记“构建人类命运共同体”思想引领下的一种创新理论的重大转向，是应对社会“大挑战”问题而产生的一种新的创新范式。本文对使命驱动型创新的源起、理论依据、政策逻辑与基本标准等进行了初步的理论探索。使命驱动型创新超越了传统的市场失灵理论，强调创新不仅要有速度，更重要的是还要有战略方向；创新不是简单修复现有的市场失灵，而是要创造新的市场；政府要主动参与和主导整个创新过程；政府应该具有创造市场的“企业家职能”，特别是基于国家重大战略和公共利益的创新；政府应主动承担重大创新带来的风险。
引言
习近平总书记在在博鳌亚洲论坛2018 年年会上强调：“当今世界正在经历新一轮大发展大变革大调整，人类面临的不稳定不确定因素依然很多。新一轮科技和产业革命给人类社会发展带来新的机遇，也提出前所未有的挑战。一些国家和地区的人民仍然生活在战争和冲突的阴影之下，很多老人、妇女、儿童依然饱受饥饿和贫穷的折磨。气候变化、重大传染性疾病等依然是人类面临的重大挑战。”为此，习近平总书记提出推动“构建人类命运共同体”的倡议，这是一项全人类的伟大使命。2018 年5 月，习近平总书记在中国科学院第十九次院士大会、中国工程院第十四次院士大会上强调：“21 世纪以来，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构。”在这种背景下，许多国家都在探寻以创新为主导的经济增长方式，中国、欧洲、美国等许多国家和地区都在强调，通过制定有针对性的创新规划与政策来应对重大的社会和技术挑战。这意味着政府干预创新的职能发生了重大变化，传统观点认为政府干预创新的理论基础是市场失灵或系统失灵，比如基础研究领域，由于没有直接的经济回报，造成企业不愿意投资于基础研究，只能靠政府投资来修复基础研究的市场失灵。但是，政府并非只是简单地修补市场失灵，还有创造市场和新机会的重大职责，这就是知名学者Mazzucato提出的“使命驱动型创新”（Mission-Oriented Innovation），即是指基于国家重大战略和公共利益的创新。就使命驱动而言，使命作用于组织决策和行为的方式，类似于企业家精神作用于企业家个人决策和行为的方式。熊彼特在其经典论著就强调企业家对创新的作用。使命驱动型的创新强调的依然是政府从干预创新演变为主导创新、参与创新的全过程，不是简单的修复市场失灵或系统失灵，而是一种超越市场失灵或系统失灵的一种新的职能，即创造市场（或新机会），这就需要长期的战略投资和旨在创造和塑造市场的公共政策框架。
“使命驱动型创新”（Mission-Oriented Innovation,MOI ），是习近平总书记“构建人类命运共同体”重要思想引领下的一种创新理论的重大转向，是一种有意义的创新（Meaningful Innovation, MI），MOI 强调创新的经济价值向社会和未来价值的转向，强调政府在引领创新发展方面的重要职能与转向，本文将对这种新的创新类型：“使命驱动型创新”进行理论上的初步探索。
创新是推动人类社会发展的永恒动力，这是历史所证明的不争的事实。自Schumpeter 提出创新理论以来，学者们一直关注创新所带来的经济价值，诸如关注技术、市场、用户等因素在创新活动中的作用，从而形成了诸如开放式创新、颠覆式创新、用户创新等不同的理论范式。然而，伴随着后工业经济向知识经济转型的社会浪潮，人们越来越重视创新所带来的超越经济价值的东西，陈劲等提出了有意义的创新理论，指出创新不仅仅要产生经济价值，更重要的是要产生社会、文化、战略与未来的价值。创新开始从重视速度向重视战略方向转向，创新开始回归其更为本质的社会属性。过去几十年的创新研究经历了（至少）两个转变：第一，人们越来越重视非技术创新，例如用户驱动、社会、公共部门创新，尤其是在所谓的社会“大挑战”背景下，例如气候变化和老龄化社会，这些方面的创新越来越受到关注。于是出现了用户创新、社会创新、公共创新、责任式创新等新范式。第二，将重点从技术转向更广泛的创新系统要素，也带来了从（部门、区域和国家）创新系统中“修复”各种“失败”到改造这些系统的转变。这些转变很重要，正如Lindner 等所指出的：既定的实践和制度继续运作，其主要目标是通过“使结构正确化”提高创新能力，因此回避了“让结构正确实现什么”的问题。因此，人们越来越关注的不仅是创新，而且还包括从环境到社会正义等其他领域的问题。换言之，创新正从关注创新的数量或速度（例如专利数量）转向创新的质量和方向（例如，创新是否有助于缓解环境与气候变化）。发达国家和发展中国家都在运用大挑战思维，将这些挑战转化为推动跨多个部门和行动者创新的具体问题，需要从过去旨在实现特定目标的“使命导向”政策中学习很多东西，无论是让人类登上月球还是应对气候变化。这些政策要求不同的行动者（公共和私人）和不同的部门进行创新（登月需要航空、机器人、纺织品和营养方面的创新）。同时，要想取得成功，他们必须使自下而上的实验和学习成为可能，这样创新过程本身就可以通过动态反馈循环和偶然性得到培育。这种定向政策的例子比比皆是，包括美国、英国、法国、德国的不同技术政策举措，以特定的方式来解决问题。使命导向政策可以定义为利用前沿知识实现特定目标的系统性公共政策，或“为解决重大问题而部署的大科学”。虽然最典型的历史使命是美国宇航局的登月计划，但当代的使命旨在解决更广泛的挑战，这些挑战需要长期致力于发展社会和技术挑战。各国政府和跨国组织在制定绿色经济战略方面所发挥的积极作用，可以通过以使命为导向的视角来考察，也可以从为老龄化人口创造更多福祉和为现代青年创造更好就业机会的角度来考察。事实上，这些挑战可以是环境、人口、经济或社会方面的挑战，而且这些挑战已加入创新政策议程，作为采取行动的关键理由，为资助政策和创新努力提供战略方向。使命驱动型创新作为应对社会挑战的新范式应用而生。从理论框架与研究边界上看，社会创新、公共创新与责任式创新有着显著差异，但追溯其源流，三者都是从创新视角审视社会问题的解决与社会需求的满足，区别在于关注的行为主体（商业主体/非商业主体）、发生场域（市场/非市场）与研究视角（创新过程兼顾社会责任/用创新方法解决社会问题）的差异，在现有范式的主导下，创新活动与社会需求之间的联系缺乏内在驱动力。从本质上看，这些创新理论其实都是在试图解决创新面临的社会挑战问题。许多创新学者认为创新是一个不断变化的复杂过程，解决社会挑战的必要性已经让位于被称为新一代使命驱动的创新，与之相对应的一种新颖的政策范式，和变革性的新兴创新政策框架也正在形成中。总体来看，从二战结束至今，创新范式的演变经历了三个主要的阶段：“科学、技术的创新—系统创新—使命驱动的创新”，这一演变过程一方面体现了创新从单一到复杂的转变，从注重数量到注重质量的转变；另一方面，也体现了政府在创新过程中从注重速度到战略方向的转变。这种新兴的创新范式可以被视为（现有社会技术政策的）分层但不能完全取代早期的科技创新和创新系统的基本范式（见图1）。
传统创新理论阐释政府干预创新的理论基础主要是市场失灵，即创新者得到的相关收益应当超过成本，否则创新者就会放弃创新，转而采用模仿，并最终导致技术“免费搭车”现象的盛行。当竞争的市场体制难以解决上述问题时，就出现了所谓“市场失灵”现象。政府历来以市场失灵理论为依据来干预经济，只有当它们面向解决市场无法有效分配资源的情况时才能证明干预是合理的。市场失灵的方法表明政府通过投资具有“公共产品”特征的领域（如基础研究或市场潜力很小的药品开发等），以及通过设计市场机制来内化外部成本（如污染）等方式来干预和修复市场。虽然市场失灵理论提供了有价值的见解，它对于描述一种稳态情景非常有用，在该情景中，公共政策旨在将“修复”放在市场提供的现有轨迹上，但当需要政策来动态创建和塑造新市场时，它就没那么有用了。因此，在解决突破性和破坏性研究和创新方面存在问题，这些研究和创新导致了以前不存在的新技术和部门（互联网，纳米技术，生物技术，清洁技术）领域的出现。市场失灵的一个特殊来源是来自生产或使用产品所产生的负外部性，如气候变化、交通拥堵或抗生素抗药性等，虽然市场失灵理论为政府干预创新提供了有价值的理论基础，但这只是一种静态的经济理论，Mazzucato认为，市场通常会走向次优的、具有自我强化倾向的路径依赖的方向。实际上，市场失灵理论提供的只是一种有关市场与政府关系的静态理论，但在实际的经济发展过程中，由于技术创新特别是重大的技术革命才是经济发展的根本驱动力，在讨论诸如互联网、纳米技术、生物技术和清洁技术等重大技术创新的新市场是如何创造的时候，静态的市场失灵理论就无法处理这种动态的力量。面向使命的文献包含许多有用的实证研究，例如分析美国和英国、法国、德国等国家的不同技术政策举措、研究使命导向的制度和政策计划，包括军事研究和发展（R&D）计划、国立卫生研究院、美国农业创新的重大使命等。面向使命的计划本质上是动态的，在使命和成就之间存在反馈循环，但如果用于评估此类创新政策的工具仍然是静态的（来自市场失灵理论工具箱），那就不能适应使命驱动型创新的内在要求（尽管许多研究都借鉴了来自演化经济学的动态创新系统的观点）。市场失灵理论的一个基本特征是，政府一般不应该直接参与创新的全过程，或不应该直接介入生产活动，只有当市场出现失灵的情况时，政府才能通过投资、制度等政策工具进行干预。但是，当面临重大挑战和公共利益问题时（比如气候变化、能源与环境、重大疾病等问题），政府就不能只是简单地修复市场失灵，此时，政府应该是主导整个创新过程的主导者，这是政府应该肩负的使命。市场失灵理论承认基础研究具有正的外部性，赞同国家可以直接通过提供科研基金解决私人企业没有动力从事基础科学研究的问题，但是，他们反对国家介入应用研究和科技成果商业化等直接的生产活动。Mazzucato的研究认为，美国政府的干预并没有局限在“竞争前阶段”对基础科学研究支持的界线，而是深入到了应用研究和技术创新成果商业化的全过程，主要表现是通过国家科学基金委员会（NSF）支持基础研究，又通过能源部高级研究计划局、国防高级研究计划局（DARPA）和国家卫生研究院（NIH）等从事应用研究，并通过小企业创新研究计划（SBIR）等执行风险资本投资的职能。正是因为美国联邦政府全程参与了突破性技术创新的基础研究、应用研究和商业化的各个阶段，在创建互联网、纳米技术、生物技术和清洁能源等领域全新的市场和部门上，扮演着企业家、风险承担者和市场创造者的角色，因而被称之为企业家型国家。Georghiou，Fisher 等，Mazzucato等学者呼吁回归以使命为导向的创新政策，以应对重大的社会挑战。在过去，使命往往与明确的结果有关，例如阿波罗计划，目的是使人类登上月球，这主要是技术挑战，没有涉及太多的利益相关者。然而，现代人类面临的人口老龄化、气候变化、重大疾病等全球性挑战，结果的不确定性更大，更加复杂和残酷。然而，这些众多的社会挑战涉及到整个社会经济系统，这通常意味着具有众多参与者和利益相关者。这与过去的使命导向型创新形成鲜明对比，过去的使命主要是技术性的，更加“垂直”。而使命驱动型创新旨在解决更广泛的社会挑战，这些挑战需要长期致力于许多技术解决方案的发展和“持续高速的技术变革和一系列制度变革”。使命（而不仅仅是使命驱动的组织）的定义是关于方向性的、有待解决的具体问题。简而言之，使命驱动的创新依赖于两个支柱：首先，为公共投资设定一个目标：“ 大科学”会遇到“ 大问题”；第二，为新市场创造条件：以新的供求形式实现“大科学”的溢出。使命驱动的创新是一个塑造市场的公共投资和政策框架，旨在改变创新体系的方向。因此，使命驱动的创新是一个超越市场失灵方法的公共部门活动的理论基础。
使命驱动型创新往往是一个国家具有长远意义的重大战略。使命驱动型创新，无论是私有的还是公共的，通常都是雄心勃勃的、探索性的和突破性的，通常是跨学科的，针对具体的问题或挑战，具有很大的影响和明确的时间框架。更具体地说，他们有一个明确定义的（社会或技术）目标，最好有合格的或量化的目标，这些举措的方向性和意向性是它们与其他类型的举措（如系统性或挑战性政策）的显著区别。使命驱动型创新本质上是跨学科的，涉及到多种类型的利益相关者。它们使用的政策工具组合超出了创新政策的范围，这些结果依赖于不同的技术，应该适用于不同的产业部门和社会背景。这些考虑表明需要采取务实的方法来定义使命，选定的使命应可行，利用现有的公共和私人资源，服从现有的政策工具，并获得广泛和持续的政治支持。应为创新政策制定一个长期的公共议程，解决社会需求或需要，并利用国家科学技术系统发展创新的巨大潜力进行创新。图2具体显示了为应对重大挑战而产生使命的具体过程。以使命为导向的方法强调了对技术、部门或国家创新系统进行精确诊断的必要性，即创新政策转型的需要。不同类型能力的协调是任何以使命为导向的政策成功的关键。这些标准可以描述如下：
“使命驱动型创新”（Mission-Oriented Innovation,MOI ）是习近平总书记“构建人类命运共同体”重要思想引领下的一种创新理论的重大转向，是一种有意义的创新。科技创新全球化时代背景下，许多国家都在探寻新的创新治理方式以应对众多社会挑战，使命驱动型创新理论应用而生，该理论强调政府对创新的作用不仅仅是简单的修复市场失灵，而是要创造市场或新的机会，强调创新中政府的主导作用（即国家应该具有“企业家”职能）。创新和增长不仅要重视速度，更要重视战略方向，即如何将创新导向实现社会使命至关重要。使命驱动型创新是应对重大社会挑战问题产生的一种新的创新范式，它的理论依据是超市场失灵理论，它有着深刻的理论内涵和基本标准。当前，我国的京津冀协同发展与雄安新区建设就属于使命驱动型创新的范畴，为此，加快研究使命驱动型创新在京津冀协同发展与雄安新区建设中的运行机理、作用机制、以及政策设计等问题显得尤为重要。
