近日，经党中央、国务院批准，国家发展改革委会同商务部、市场监管总局发布《市场准入负面清单（2025年版）》（以下简称《清单（2025年版）》），清单事项数量由2022年版的117项缩减至106项，市场准入限制进一步放宽，市场准入管理更加优化，市场准入制度建设取得新的重要成果。

中国战略新兴产业融媒体记者 李子吉负面清单愈缩愈短，中国市场越来越活。国家发展改革委经济研究所副所长郭丽岩认为，从这些年的实践看，以“负面清单”所呈现的“非禁即入”管理方式，切实推动了政府职能转变，大幅简化了准入流程，减少了行政干预，通过持续破除市场准入壁垒，有效提升了市场准入效能。PART.01持续放宽和畅通民营企业准入“非禁即入”是我国加快构建高水平社会主义市场经济体制的关键举措，其核心内涵是“只要不属于法律法规明确禁止、限制的领域，各类经营主体即可依法平等进入，无需额外审批”。“非禁即入”本质上体现了“放得活”的政策导向，旨在通过完善开放透明、公平稳定的规则，更好发挥市场机制的作用，充分释放各类经营主体活力，从而为扎实推动经济高质量发展提供动能支撑。我国从2018年起全面实施市场准入负面清单制度，清单明确列出禁止和经政府许可方可投资的行业、领域及业务。在清单之外的领域，所有经营主体，无论国企还是民营、无论大企业还是中小企业，都享有同等待遇，可依法平等进入，从而实现“非禁即入”。从7年多的实践来看，以“负面清单”所呈现的“非禁即入”管理方式，切实推动了政府职能转变，大幅简化了准入流程，减少了行政干预，通过持续破除市场准入壁垒，有效提升了市场准入效能。当前，更好推动“非禁即入”模式落地生根，有利于鼓励社会资本尤其是民间投资积极性，能够促进科技创新与产业良性竞争。例如，某一新兴行业或垄断行业的竞争性环节未被列入市场准入负面清单或已从清单去掉，那么投资者无须申请准入许可，仅需完成经营主体登记注册等常规程序即可进入。总的看，“非禁即入”这种管理模式，能够最大限度缩短企业进入市场的时间，降低了企业在市场准入环节的制度性交易成本，是一项让企业有获得感的标志性改革举措。我国近年来深入推进清单落地实施，持续放宽和畅通民营企业准入，系统清理各类显性和隐性壁垒、持续提升市场准入效能、完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制，在能源、铁路、通信等基础设施、社会事业领域进一步引入市场竞争机制，市场“门槛”不断降低，市场规则更为透明，市场环境更加公平，对激发民企内生动力和创新活力起到了积极作用。尤其是首条民营控股高铁杭绍台铁路开通运营，一批民间资本参股的核电项目落地开工，标志着民营企业参与重点行业和领域竞争性业务取得突破性进展。据国家市场监管总局统计，截至2025年1月底，全国登记在册民营企业数量为5670.7万户；国家高新技术企业中民营企业为42万家，占比92%以上，已成为我国科技发展和技术创新的重要力量。随着市场准入制度改革的深入推进，清单事项持续缩减，政策红利不断释放，民营企业将迎来更为广阔的发展空间。一些新业态新领域没有直接纳入负面清单管理，但新业态新领域往往处在快速发展期，创新主体多元、技术迭代迅速、发展路径多变，难以用行政审批的传统准入方式进行管理，同时企业又容易遇到要素保障、标准制定、市场监管、场景开放等方面的制度供给短板，难以进入市场，需要探索更具柔性和韧性的准入管理模式，开展体系性准入机制设计，全面优化市场准入环境。近年来，按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委会同商务部、市场监管总局等有关部门，以放宽市场准入特别措施为政策载体，先后在海南、深圳、横琴粤澳深度合作区、广州南沙新区等地，谋划推出了一批体系性、突破性较强的政策举措，在航空航天、生物医药、新型能源、信息安全、智慧交通等领域取得一系列标志性成果。例如，支持海南组建全国首个商业航天发射场，打破我国商业航天“发射难”堵点卡点；支持深圳建立全国首个电子元器件和集成电路国际交易平台，打通供应链和产业链融合渠道；支持安徽合肥、横琴粤澳深度合作区、广州南沙新区构建海陆空全空间无人体系准入标准，有力破除运营体制、空域规划、数据安全、场景开放等障碍等。

>>3月11日在海南文昌拍摄的海南商业航天发射场一号发射工位。 新华社记者 蒲晓旭 摄

值得注意的是，此次清单修订“放”了一批市场准入管理措施，释放了改革红利。但“放”了之后如何“管”，也广受各方关注。国家发展改革委有关负责人表示，《清单（2025年版）》在“说明”部分专门提出综合监管要求，明确各级政府部门要按照职责分工，坚决查处违法违规进入行为，依法依规对经营主体实施准入后监管，做到事前事中事后监管全覆盖，杜绝监管盲区和真空。同时特别提出，要推动构建政府监管、企业自觉、行业自律、社会监督互为支撑的协同监管格局，指明了下一阶段加强市场准入全链条监管的基本方向。具体来讲，就是要充分发挥政府、企业、行业、社会协同作用，以准入监管新理念、新机制保障市场准入“放而有序”。一是政府方面，严格按照法定程序进行监管，创新监管方式，构建“准入+监管”闭环管理机制，推进跨部门综合监管。二是企业方面，提升企业科学管理水平，倡导企业履行社会责任，优化企业综合监管体系。三是行业方面，发挥行业组织规范经营主体行为的作用，鼓励行业组织为准入监管提供标准体系、认证认可、服务质量、节能环保、安全卫生等方面支撑。四是社会方面，推动形成监督合力，将市场准入各环节“放在阳光下”，营造更加稳定、公平、透明、可预期的准入环境。PART.02既降低了准入门槛，也守住了重要底线经过2019、2020、2022、2025年四次修订，清单内的事项数量已由2018年版的151项压减至目前的106项，养老、医疗等一大批行业准入限制得以放宽，让各类经营主体都能看得见、摸得着、进得去，用“宽准入”红利赋能经济社会发展。新一版市场准入负面清单充分反映了行政审批制度改革进展和全国统一大市场建设要求，推动市场准入门槛切实下降。一是删除了8条全国性措施，主要涉及公章刻制、计算机信息系统安全专用产品等。其中，如公章刻制业由许可制改为备案制，计算机信息系统安全专用产品销售业务改革为基于强制性国家标准的检测认证制度，相关市场准入管理措施相应取消。此外，保险公司、个人征信机构、银行及非银行金融机构、银行卡清算机构，以及保险集团公司、保险控股公司、保险资产管理公司、保险经纪机构、保险代理机构的“董监高”等任职资格核准，属于对特定人员的任职资格限制，不再涉及经营主体准入，从清单中移出。二是删除17条地方性措施，涉及交通物流、货运代理、货运信息服务、森林资源损失鉴定、车辆租赁服务等。新一版清单严格贯彻落实全国统一大市场建设要求，根据国家在林草、药监、农业农村、交通运输、市场监管、金融、水利、教育、卫健、公安等领域的全国性法规，取消了相应的地方性许可措施。相关修改充分体现了促进市场准入制度规则统一的鲜明导向。三是部分放开8条全国性措施，涉及试办新型电信业务、电视剧制作、药品批发和零售单位筹建、药品和医疗器械互联网信息服务、林木种子进出口、发票印制等领域。其中，新一版清单根据《电信管理条例》有关规定，将试办新型电信业务由核准制改为备案制管理；根据《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，取消了医疗机构使用放射性药品（一、二）类许可、设立电视剧制作单位审批、药品和医疗器械互联网信息服务审批，以及药品批发零售企业筹建审批等管理措施；根据新的行政许可事项清单，取消了林木种子进口许可、增值税发票印制许可等管理措施。在确保负面清单措施与新修订法律法规充分衔接的同时，推动取消了一批全国性措施，相关领域依然保持必要市场准入管理，但准入流程更加精简。在推进“宽准入”的同时，新一版市场准入负面清单也坚决守住“管得住”的底线。不仅及时有效地将涉及新业态新领域准入、重大安全等领域的增设措施纳入清单，而且还充分考虑到了“能管好”的现实需要，真正体现了“管得住”是底线、“管得好”是水平的理念。一是规范新业态新领域准入，涉及无人驾驶航空器、电子烟等新型烟草制品、药品药械网络销售、互联网信息服务等领域。低空经济安全健康发展离不开无人驾驶航空器的安全运营，此次修订依据2024年实施的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定，将“民用无人驾驶航空器运营合格证审批（微型无人驾驶航空器除外）”纳入负面清单。同时，新一版清单根据《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单》，依法依规将非经营性互联网信息服务从“备案”调整为“核准”，将电子烟等新型烟草制品的生产、批复、零售相关审批纳入清单。依据《中华人民共和国药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》，规范医药和医疗器械网络销售准入条件。二是维护重要领域重点安全，涉及金融安全、生产安全、国家安全等领域。例如，为了进一步规范金融监管，依据《中华人民共和国期货和衍生品法》，新一版清单明确非金融机构、不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中不得使用“期货公司”等字样，落实了未经有关机构核准，任何单位和个人不得设立或者变相设立期货公司，经营或者变相经营期货经纪业务、期货交易咨询业务的有关规定。此外，根据国家对工业品生产许可证管理目录的修订情况，将许可证管理目录从10大类调整为14大类27种，更好确保工业产品生产安全。在已有涉及国家安全事项的建设项目审批的基础上，根据法律最新规定强化了涉密军事设施建设许可。三是提升相关领域审批效能，涉及低运量轨道交通项目审批和非液化天然气进口的油气专用泊位审批两大领域。在2022版市场准入负面清单中，城市快速轨道交通项目与液化天然气进口的油气专用泊位均由省级政府按照国家批准的相关规划核准。新一版负面清单结合有关法律法规调整，从提升相关领域审批效能的角度对相关规定进行了调整，明确非低运量的城市轨道交通项目由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划按程序审批（核准），而低运量的城市轨道交通可以由省级发展改革部门审批（核准）。同时，针对个别以泊位及陆上设施分别报批方式绕避进口液化天然气接收、储运设施项目报批问题，完善了液化天然气进口油气专用泊位审批形式。PART.03以场景开放创新推动放宽市场准入场景是重要的稀缺资源，场景开放创新有利于进一步放宽市场准入、创新要素配置方式，提升要素资源配置的精度与效率。国家发改委经济体制与管理研究所研究室主任王琛伟认为，场景开放创新有望成为下一步深化市场准入改革的新亮点。这不仅停留在新技术应用示范和市场需求挖掘层面，更是通过洞见与创造未来，重构技术创新模式、生产生活与价值创造方式，同时也成为探索新业态新领域市场准入规则的重要方式和战略举措。我国具有超大规模市场和丰富应用场景的优势，加快推动场景开放创新，能够有效拓宽、拓深市场准入，创新要素资源配置方式，推动科技创新与产业创新深度融合。近年来，我国加强了对场景开放创新的政策支持。国家发展改革委和国家能源局印发《“十四五”新型储能发展实施方案》（发改能源〔2022〕209号），国家发展改革委等五部门联合印发了《关于打造消费新场景培育消费新增长点的措施》（发改就业〔2024〕840号），科技部联合六部委发布《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》（国科发规〔2022〕199号），力求以场景创新实现人工智能技术升级和产业增长。同时，各地方因地制宜出台场景相关政策文件，加速场景开放创新布局。如北京先后发布《加快应用场景建设推进首都高质量发展的工作方案》和《加快新场景建设培育数字经济新生态行动方案》，合肥印发《合肥市实施场景应用创新三年行动方案》，促进场景开放创新的政策支持逐步加强。在一系列政策措施推动下，场景开放创新取得明显进展，推动市场准入向纵深推进。国家新一代人工智能开放创新平台、国家智慧农业云平台、阿里云“工业互联网平台”等一批场景开放创新技术平台逐步构建，有效增强了企业场景创新能力，搭建起场景供需对接和协作桥梁，推动数百万家中小企业加快数字化转型。无人驾驶领域、虚拟现实（VR）、智能穿戴、智慧医疗等一批跨界融合发展产业逐步兴起，新技术新产品新场景大量出现，推动市场准入规则、监管体系不断优化，“非禁即入”得到落地落实。如平安好医生与腾讯云联合推出了AI健康咨询新型服务场景，将人工智能技术与健康医疗数据相结合，有力助推了服务业领域准入限制突破。再如百度Apollo平台与长城汽车、博世等企业合作，创新数据开放与技术共享场景，推动了智能网联汽车的规模化应用，促进了数据等新型要素资源配置方式创新。在取得成效的同时还要清醒地认识到，场景开放创新是伴随科技进步和产业变革而产生的新型要素配置方式，以场景开放创新促进市场准入仍然处于起步、探索阶段，一些深层体制机制障碍仍然是亟待解决的瓶颈制约。如一些新业态新领域场景开放创新的标准体系、监管体系建设滞后，要素资源进入先进技术存在制度壁垒，创新资源进入市场渠道不畅，以场景开放创新引领要素资源向新业态新领域流动仍存障碍；一些公共服务领域场景资源开放、挖掘和统筹不够，场景机会供给不足，不利于服务业各领域放宽市场准入限制；数据等新型要素领域场景创新不足，解决数据确权、定价、交易、分配等难点问题的场景创新亟待突破。这些问题都有待在今后的市场准入改革中深入研究、加快解决。“场景促准入”关键是要把握好“开放”“创新”两个突破口，围绕市场准入重点领域亟待解决的突出问题，加快开放场景创新机会，优化要素资源配置，加快推动技术迭代，促进产业链、供应链深度融合；要突出场景创新引领科技创新、技术突破，以场景创造性应用引导产业提质升级、要素市场化配置，带动体制机制改革、生产方式变革。一方面，加快推动场景开放创新，继续深化市场准入改革。重点是进一步推动场景开放，立足发展需求、资源禀赋、产业基础，分批次开放一批科技创新、产业发展、社会治理、民生改善等领域关键环节场景资源，以场景开放吸引更加广泛的社会资源参与创新发展。进一步加强场景创新，聚焦重要领域、重点行业，谋划推动一批具有引领性、示范性、带动性的超级场景，复制推广一批应用场景开放创新地方经验，进一步优化新业态新领域市场准入环境，加快形成“技术突破-场景创新-产业应用-创新生态”正向循环，助推新产业新模式新动能加快发展。另一方面，探索建立场景资源市场化配置机制，进一步强化体制机制保障。充分发挥政府和市场各自优势，让市场在场景资源配置中发挥决定性作用，加强政府引导，调动政府、央企国企、民营企业、科研机构等各方积极性，深入挖掘场景开放创新资源，进而以场景开放创新为引领，破除制约要素资源顺畅流动的制度壁垒，畅通创新资源进入市场的连接渠道，探索形成新型生产要素产权确权、市场定价、收益分配等领域体制机制，加快形成以场景开放创新引领放宽市场准入、创新要素资源配置方式，协同推动科技创新应用、技术迭代突破和产业转型升级的良性发展格局。（综合编辑）