摘要：科学技术政策与经济发展状况的适配度是影响国家实力的要素之一。日本正式且体系化的科学技术政策始于1995年《科学技术基本法》的颁布，以及随后五年制《科学技术基本计划》的执行。20世纪90年代，日本国内外局势均发生重大变动，政府着手加强对科技发展的统筹引导，制定实施了一系列科学技术政策，在助推经济社会发展的同时也带来一些问题。探究日本科学技术政策的利弊得失，对深化中国科技体制改革极具启示价值。

1980年代伊始，日本通产省产业结构审议会发表了《80年代通商产业政策构想》，首次以官方形式提出“科学技术立国”的主张，明确了自主研发能力对日本经济、科技发展的重要推动作用，并促使政府颁布了一系列鼓励和强化基础研究的政策条款。日本科学技术政策正式成体系展开，始于1995年《科学技术基本法》颁布以及1996年五年制《科学技术基本计划》执行期间，之前与科技相关的政策都是以个别立案的形式存在。因此，本文以日本国内外局势均发生重大变化的20世纪90年代为起点，运用文献研究法和归纳演绎法，通过解读最新的政府文件，如《日本科学技术创新政策的变迁2021：从科学技术基本法制定到现在》《科学技术指标2021》《2021年科学技术研究调查结果概要》等，从横纵两个维度探究这一时间段内日本科学技术政策的演变历程及其动态特征，同时结合其发展现状，尝试为我国提出有益的借鉴。

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日本科学技术政策相关概念的界定

科学技术作为第一生产力，其发展进步极大地提高了劳动生产率，促使经济迅猛发展，进而改革生产方式、改变创新模式，推动社会迈向知识经济时代。如今，科技不仅将触角伸向人类生活的各个领域，还成为国家竞争力的重要指标，更是影响世界格局的关键力量。虽然科技发展有其自身规律，但社会组织系统的干预是客观存在且必要的。在此背景下，“科学技术政策”应运而生。吴博在总结了国内外学者及联合国教科文组织的观点后，将其定义为：一个国家或政党，为了实现特定的政治、经济目标，在特定的一段历史时期之内，于科技领域制定的一系列规则或措施。

随着科技进步，科学、技术与创新活动的方法论发生了变化，科技与创新由相对独立、简单的线性关系转化为融合交叉、多样复杂的网络状共存关系。科学、技术、创新原本是三个独立的概念，分属不同的领域。其中，科学的目的是产生新知识和新理解；技术的目的是产生新产品、新工艺和新服务；创新的目的是把知识（包括科学和技术）转化为可应用的产品、工艺和服务。因此，科学政策促进自然发现、技术政策促进生产开发、创新政策促进成果转化。但是，知识经济时代科学、技术、创新的一体化融合发展已成为必然趋势，科技相关政策与技术经济范式的适配度直接影响国家实力的积累，科学技术政策扩大外延成为“科学技术创新政策”（STI）。

科学技术政策具有广泛的含义，一是指通过促进基础研究来积累和创造新知识的相关政策，即狭义的科技政策；二是指促进已有知识转化为具体产品的相关政策，即广义的科技政策。从这个意义上讲，科学技术政策包含创新政策的内容，本文将不再刻意区分科学技术政策与科学技术创新政策。

回顾日本科技创新政策的制定过程，其中扮演重要角色的中央决策咨询机构经历了从1959年“科学技术会议”（CST），到2001年“综合科学技术会议”（CSTP），再到2014年“综合科学技术创新会议”（CSTI）的演变。从名称变化也不难看出科技与创新日渐紧密的关系，其本质是在日本传统“分割的多元官僚制”背景下，科技创新政策形成机制由官僚主导收归内阁主导的“中央集权”，最终实现STI政策的战路性、综合性、系统性、协调性、预见性和灵活性。

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20世纪90年代以来日本科学技术政策的演变历程

日本系统性的科学技术政策发韧于20世纪90年代中期，政府着手加强对科技发展的统筹引导。在此之前，关于科技的行政管理，“各省厅分担体制”几无变动。就政策具体内容而言，以第四期基本计划或安倍晋三第二次掌权为界，又可分为前后两大阶段。

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20世纪90年代至21世纪初期：注重分领域推进基础研究，强化政府的引导作用

2.1.1 政策制定背景

1990年代初，由大量投机活动支撑的泡沫经济急剧破灭，日本经济出现了大规模倒退，1992年、1993年和1994年连续三年“零增长”，表现之坏甚至被称为“失去的十年”。《广场协议》迫使日元急剧升值，产品价格上升导致结构转型压力骤然增大。同一时期，以信息技术为首的高科技迅猛发展，把世界带入知识经济时代。知识密集型产业成为经济结构转型的目标，这就暴露出日本基础研究较为薄弱的短板。20世纪80年代，日本的技术成长主要依靠从欧美发达国家引进的专利和基础技术。即便到了向欧美方面的技术输出占据相当比例的90年代，所谓的技术大国日本在基础技术方面对欧美的依存度依然很高。美日间不断加大的贸易逆差导致双方摩擦加剧，美国“敲打日本”的呼声此起彼伏，双方关于知识产权和专利制度的巨大认知分歧使得“技术摩擦”不可避免。

2015年，日本产业生产率数据库（JIP Database）的测算结果显示：20世纪90年代日本全要素生产率的增速仅为0.02%，远低于70年代的2.05%和80年代的1.41%。全要素生产率的下降直接表明经济活力的衰退，社会陷入萧条的泥潭。要想提高全要素生产率，无外乎两种方式：一是调整产业结构，优化资源配置，将生产要素转移到高生产率领域；二是通过科技进步，提高劳动和资本的单位价值量。无论哪条路径，最终的指向都是加大科研投入、增强自主研发能力。此外，可预见性的高龄化社会、日趋激烈的国际竞争、追求大国威望的迫切诉求等一系列因素，都要求科技立国战略必须做出调整。

2.1.2 主要科技政策

PART 1首先，颁布《科学技术基本法》

1993年，出身科学技术厅的尾身幸次就任自民党科学技术部会长。在他的多方协调下，日本首部《科学技术基本法》（以下简称《基本法》）于1995年11月正式颁布。该法案是基础性法案，在科技领域有类似“宪法”的地位，之前有关科技振兴的独立法律，均变为基本法的实施法案或特别法案。《基本法》以法律形式确立了“科学技术创造立国”的战路方针，其主要内容有：充分发挥研究人员的创造性；实现科技与民众生活、社会及自然的和谐发展；充分考虑各领域研究开发能力的均衡培养；协调发展基础研究、应用研究和开发研究；推动国家试验研究机构、大学和民间等的有机合作。《基本法》实施后，除了2020年加入创新的相关内容外，仅在2001年和2014年基于科学技术会议名称的变更修改过部分字句，其地位可见一斑。

PART 2其次，改革科技体制

2001年，为了强化中央机能、提升政府的行政效率及透明度，日本实施了中央省厅再编，新设科学技术政策担当大臣和CSTP负责科技政策的制定。CSTP站在更高视角俯瞰全体科技政策，从高于各省厅的立场出发审议基本科技政策、审议预算分配方针、评价大型研究开发项目。会议原则上每月召开一次，若有必要可随时召开；除了兼任主席的首相外，共由14名议员构成，包括内阁官房长官、相关部长、各领域资深专家等。常态化的讨论机制与跨部门跨领域的官员学者，给科技政策的制定提供了一个稳定、高效的沟通平台。中央省厅再编还使原隶属于科技厅的国立研究机构和原隶属于文部省的大学统一至文部科学省，加之CSTP发挥“司令部”机能协调各省厅的关系，由文科省管辖的“学”、由经产省管辖的“产”及由政府职能部门代表的“官”三方合作格局定型，极大地推动了产学官一体化的进程。

PART 3最后，制定并实施第1至第3期《科学技术基本计划》

《基本法》第2章第9条规定了政府制定《科学技术基本计划》（以下简称《基本计划》）的义务，以预估未来10年左右的科技方向，1996年起每5年制定1期。

• 第1期《基本计划》主要强调两方面的内容：一是加大政府研发投入，5年内达到17万亿日元；二是构建新型研发体系，如增加竞争性研究资金、导入教员任期制、推行项目评价体系。为了促进产学官间的人才流动，1997年日本颁布了《大学教员任期法》，1998年、1999年和2000年又分别通过了《大学技术转移促进法》（TLO法）、《产业活力再生特别措施法》（日本版拜杜法案）和《产业技术力强化法》。其中，TLO法推动大学研究成果专利化；《产业活力再生特别措施法》允许私营企业从国家资助的科研项日中获取专利；《产业技术力强化法》规定大学教员经过简化审批便可在企业兼职。

  
  

• 第2期《基本计划》于2001年制定实施，尤为重视科技体制改革。例如：2001年和2002年文科省分别实施了“产学官合作支援事业”及“知识集群创造事业”；2001年经产省发起了“产业集群计划”；2002年时任首相小泉纯一郎提出“知识产权立国”战略；2003年《国立大学法人法》出台等。研发战略重点化方面，将总额24万亿日元的经费优先投入到生命科学、信息通信、环境科学、纳米材料4个领域，其经费预算由2001年占比38%提升至2005年的46%。

  
  

• 第3期《基本计划》在第2期的基础上，突出科技与国民社会的关系以及人才培养。关于前者，日本政府于2006年修订了《教育基本法》，大学的职能由教育、研究扩展到社会贡献；2007年发布的《创新25》描绘了日本到2025年“终身健康”“安全放心”的社会状况。关于后者，举措包括控制本校出身教员的比例、女性研究员占比须达25%、建成30个世界顶级研究所。关于上期《基本计划》的延续，除了继续加强基础研究外，注重政府对研究经费的使用引导，即“选择与集中”。选定“战略重点科技”进行集中投资，再于其中精选“国家基干技术”。上期提到的生命科学、信息通信、环境科学、纳米材料为四大“重点推进领域”，可优先分配资源：能源、制造技术、社会基础设施、前沿技术为四大“推进领域”，可合理分配资源。

2.2

2010年至今：突出项目型创新引领，进一步强化政府的引导作用

2.2.1 政策制定背景

2011年3月11日，东日本大地震爆发，由地震、海啸引发的核泄漏以及政府部门的应对不力，加之长期以来科技成果未能服务于社会所需，使“国民对科学家的信任严重下降”。2009一2013年执政约五年的民主党为了大幅改变此前自民党的施政方针，实施“事业甄别”，阻碍了尖端技术的发展。少子高龄化加剧、人口持续减少、经济社会活力衰退、产业竞争力长期呈下降趋势等问题始终无法得到有效解决，日本面临前所未有的危机。与此同时，世界也发生着巨大变化，全球性问题如环境污染、能源短缺、粮食安全、传染病等常态化、激烈化，新兴国家尤其是中国的经济抬头，使得经济全球化进程加快等。

若对标国际科技创新发展态势，总体而言，自《基本法》颁布和《基本计划》实施以来，一方面，日本政府取得了一些成果，如研发经费增加、研发基础设施改善、科技体制革新等；另一方面，相关问题也逐步显现，如科研成果未能与社会课题紧密联接、论文发表数量较少且高被引论文数的国际排名降低、政府研发经费近年来停滞不前、大学青年职位减少等。2013年，内阁府委托三菱综合研究所开展“科技创新体制改革跟进调查”，结果显示：日本在“培育创新之芽”“创新驱动体系”“实现创新”三个维度共六个指标的大国排名都不尽如意。恰逢2012年10月，京都大学的山中伸弥教授荣获诺贝尔医学奖，这是日本时隔25年获得该奖。年仅50岁的诺贝尔奖获得者引发了社会关于扩大基础研究体制、加强对年轻研究员支援的广泛讨论。

2.2.2 主要科技政策

PART 1首先，确立新的科技战路，构建新的科技体制

安倍晋三再度掌权后，顺应潮流将科技创新作为推动经济腾飞的重要助力。在进一步强化政府引导力的同时，强调科技与创新的融合发展。提出“科学技术创新立国”战略。互联网时代，知识更新瞬息万变，创新成为释放生产力、推动经济社会发展的强大动力。显然，五年一期的《基本计划》已经不能满足现实需求。为使科技创新政策既兼顾延续性与整体性，又能随短期实际情况做出适时调整，2013年日本政府着手制定年度《科学技术创新综合战略》（2018年升级为“集成创新战略”）。该战略明确提出“科学技术创新立国”方针，推动科技政策和创新政策一体化改革，要求从基础研究到社会实践再到国际合作的“一气呵成”。

PART 2其次，改组综合科学技术会议（CSTP）为综合科学技术创新会议（CSTI）

由于2001年新设的CSTP仅是具备行政约束力的咨询决策机构，权限受到多方制约，伴随新成长战略的推进，改组CSTP并强化其统揽科技创新政策的职能被提上政府议程。2013年6月，内阁决议通过《日本再兴战略》，指出“打破各省厅的纵向分割、推进政府一体化是成长战略成功的关键”。2014年4月，日本政府修订《内阁府设置法》，以CSTI取代CSTP，并将文科省“调整经费预算方针”“制定和执行基本计划”等职能移交到内阁府，极大凡固了CSI的领导地位。CSTI的主要工作有：制定科技基本政策；制定科技资源分配方针；评价大型研究开发项目；调查审议研究成果创造性转化的综合环境整治。综合科学技术创新会议整合了分散于各省厅的科技行政权力，使内阁可以统筹、高效、精准施策。CSTI运行后，为了推动创新发展，设立了“部门横向课题机制”，发起了一系列跨部门跨领域的创新项日。例如：2013年“革新性研究开发推进项目”（ImPACT）；2014年“战略性创新创造项目”（SIP）；2018年“官民研究开发投资扩大项目”（PRISM）；2019年“登月型研究开发制度”。

PART 3再次，制定并实施第4期至第5期《基本计划》

第4期《基本计划》深受东日本大地震和国际创新局势的影响，有三大基本方针，即一体化推进“科技创新政策”、进一步重视“人才及相关组织的作用”、实现“与社会共同创进政策”；同时通过了“灾后复兴”“生活技术创新”“绿色技术创新”“医疗技术创新”等多项决议。本期最大的特点是不再延续之前分领域划拨科研经费的做法，而是根据社会需求统筹大学和企业的力量，开展实用化、竞争性的“项目研究”，推动研究由分领域纵深化向“课题完成型”转变。

第5期《基本计划》是CSTI制定的第一个计划，力图将日本建设为“世界上最适宜创新的国家”。其四大支柱分别为：促进未来创造，推动社会变革，建成超智能“社会5.0”；解决经济社会发展中的问题，实现从研究开发到社会实施的一体化推进；强化科技创新基础能力；构建人才、知识、资金的良性循环。首次提出设置把握计划进程的日标值及主要衡量指标，包括大学年轻教员数量、女性研究员求用比、Top10%论文数占比等共计八个目标值，同时执行明确的PDCA循环。

PART 4最后，修订《科学技术基本法》为《科学技术创新基本法》，推出第6期《基本计划》

近年来，科技与创新急速发展，以人工智能、量子技术为代表的新兴技术及以半导体制造为代表的基础技术均在突飞猛进，但日本在数字化、创新活力、科研实力三个维度的表现持续下滑。此外，科技创新与人类社会的关系愈发密切，需要谋求包含人文科学在内的科创振兴，且随着基因编辑技术的发展以及跨学科的交融，有关社会伦理的讨论及立法的呼吁日益增强。

2020年，《科学技术基本法》颁布25年后，更名为《科学技术创新基本法》，《科学技术基本计划》也随之变为《科学技术创新基本计划》。除了名称变化外，《基本法》主要做了以下几个方面的修订：一是将“仅与人文科学相关的科技”和“创新的创造”追加为法案的对象，将“提升科技水平”与“促进创新的创造”并列为法案的目标；二是重新定义“创新的创造”；三是增加诸多新的科技创新创造振兴方针；四是在《基本计划》的制定事项中追加培养研究人员和创业家并为其提供保障的措施。

新冠肺炎疫情及气候变化等全球危机的蔓延、居家办公和线上教育等生活方式的转变，要求日本在制定新一期科技计划时须统筹兼顾“全球课题应对”和“国内社会结构改革”。2021年第6期《基本计划》细化了社会5.0愿景，提出5年内建成“确保国民安全放心的强韧性社会”和“人人都能实现多样化福祉的社会”。为此，日本政府将研发经费提升至30万亿日元，较上一期的26万亿日元增加了15.4%，并希望带动总额达120万亿日元的官民研发投资。