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撰文 | 孙玉涛 曹聪

中国不仅是世界第二大经济体，同时也已经成为科学、技术和创新领域的重要力量。
实际上，现有的各种量化指标——从快速上升的科研经费支出、庞大而高质量的人才库，到令人印象深刻的科学出版物和专利数据，均展现出中国正在迅速成为世界科技创新领域的大国，并正在努力成为一个创新强国。
如何解释中国的科技治国之道（Techno-statecraft）无疑是一项具有重要理论和现实意义的工作。
学术界提出了多种理论去解释国家的科技创新发展，例如国家创新体系（National innovation system, NSI）、资本主义的多样化（Varieties of Capitalism）、创新不安全感（Creative Insecurity）等。孙玉涛和曹聪两位学者在剑桥大学出版社出版的新著——《中国科学、技术和创新的政治经济学》（The Political Economy of Science, Technology, and Innovation in China），从制度或政治经济学的角度对中国科技创新发展进行了解读。

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  科技创新领域中“看得见的手”
问题是中国是如何走向创新的？必须承认，对此解释的现有理论都来源于成熟市场经济体，多为熊彼特（Joseph Schumpeter）意义上以市场为基础、以企业为主体的创新行为。
我们认为，现有文献中熊彼特所定义的市场或企业行为难以完全解释中国的科技创新，政治、制度和国家的作用不容忽视。例如，中国学术论文数量和引用的快速增长与获得国际学术奖项（菲尔兹奖、图灵奖等）之间并没有形成正相关，专利数量的快速增长也难以仅仅通过市场行为去解释。
在中国创新的背后同样离不开国家或者政府这一“看得见的手”的作用，那么政府在科技创新事业中如何发挥作用呢？
本书提出，政府在政策制定（例如科技政策、产业政策等）、经费配置（例如国家科技计划项目）、吸引人才（例如各类人才项目）和项目组织（例如科技重大专项）等4个方面的职能，这些职能背后是政府部门在发挥作用，如何解读政府部门的制度结构显的尤为重要。
事实上，中国已经从以科技和产业政策为中心的创新战略，转变为追求更加协调的创新型经济建设，更加重视包括金融、税收、财政等在内的一系列政策组合的作用。这一定程度上反应了中国政府在刻意减少对科技和产业的直接干预，而通过金融、税收和财政等市场化的政策工具营造友好的市场环境。很长一段时间，中国科技治理中的“条”“块”分割问题都是学术界关注的主要议题，但是缺乏定量的证据。我们运用政府部门合作制定政策的数据研究显示，中国已经逐渐脱离由单一政府部门制定创新政策的模式，中央政府部门之间在政策制定中的合作日益频繁，逐步解决了“条”分割的问题，走上了一条更具有希望和潜力的创新道路。
中央政府部门之间的合作已经形成了创新政策网络（Policy Network），那么哪些因素驱动了创新政策网络的演化呢？我们通过定量研究发现，中国正式的创新政策网络通过政策议程（Policy Agenda）（例如科技部牵头制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要若干配套政策》有关实施细则的工作方案）持续干预政策的制定，这一定程度上体现了中国科技治理中的顶层设计；同时政策网络演化还依赖于权力集中（即合作越多的政府部门越能够吸引其他部门合作）和异质依赖性（例如，科技与经济领域的政府部门更倾向于合作）等自组织机制。
中国创新政策网络演化中存在的这种混合机制，不同于现有文献中工业化国家政策网络中自组织发挥主要作用的情况。这些发现不仅深化了我们对创新政策网络演变理论的理解，而且对于新兴经济体的政策制定具有重要意义。

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 科创的支柱：经费和人才

中国研发经费支出的快速增长，已经引起了国际科学界和科学政策界的广泛关注（《中国年研发经费突破3万亿，钱从哪里来？又流向哪里去？》中有详细解读）。本书基于“资助者—执行者”的分析框架，试图打开中央研发支出的“黑匣子”，研究结果有助于理解中国在科技方面的预算编制过程和支出模式以及整体的资金结构。我们的研究发现，2011年之前中央政府研发支出呈现分散化和多样化的趋势，研发经费分配也给政府预算管理带来了新的挑战。例如，大部分公共资金用于基础和应用科学研究，但国家整体研发经费一直面向试验发展，中国建立以企业为中心创新体系的努力有可能缺乏坚实的科学基础。具体而言，我们的研究解决了中央政府有关研发支出的一个主要难题——谁花了多少钱在那些项目上。2014年，中央启动了深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革，一定程度上解决了“九龙治水”的研发经费投入分散化问题，但是科技与产业结合的挑战仍然突出；2023年党和国家机构改革，科技部门重组了的经费配置相关职能，强化了统筹协调职能，一定程度上是2014年改革基础上的再升级。
人才一直是科技创新工作的动力和根本。研发经费投入如果不能适配优秀人才，不会必然带来进步。本书提出了一个学者跨国迁移矩阵，以阐明实现高端学术“人才回流”的动态机制，即优秀海外学术人员留在海外比海归国内获利更多，而人才引进政策是改变这一决策的关键变量，并将该矩阵应用于对中国优秀青年科学家的研究。结果显示，受雇于学术排名世界前100位机构的学者有更强的回国意愿，而且学术排名的效应随着时间的推移而减弱，学者年龄越大回国意愿越弱；与在海外没有进入终身职位序列（tenure-track）的学者相比，具有终身或永久教职的学者更倾向于留在海外，他们留在海外的比例随年龄增长而增加。这些分析也解释了中国的人才引进计划为什么一定程度上吸引了高端青年学者的回流。在当前国际形势下，推动学术研究和科技创新领域新一轮高水平对外开放，吸引全球优秀学者仍然非常必要。

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 举国体制要考虑适用性

确实，中国政府不仅在政策、经费和人才方面支持科技创新，而且还通过各种方式参与项目组织。当然，这也并非中国特色，美国的曼哈顿和阿波罗计划、欧洲的空客A300项目、日本的超大规模集成电路项目等都是政府部门直接参与组织的产物。本书从理论和实证两个方面拓展了对政府在组织大型任务导向型研发项目中所扮演角色的认识。一个具有明确和单一技术目标的开发性研发项目，其执行者和最终用户都是公共部门，政府采用大型任务导向型研发项目模式成功的概率更高。例如C919大飞机项目非常适合运用任务导向型模式，而新药研制可能就不适合。
即使如此，政府还应该考虑经济效率、国家安全和公共利益等因素。有一些项目即使经济效率不高，为了国家安全或者公众利益，也需要通过大型任务导向型研发项目模式集中力量办大事。就中国而言，国家主导的创新模式倾向于集中资源支持大型任务导向型研发项目，或采用举国体制，但是由于情景不同，效果各异。需要注意的事，在考虑市场失灵的同时，还需要充分考虑政府失灵和系统失灵的风险。
总体而言，我们的研究从政治经济学视角对中国科技创新研究的文献做出了贡献。在数据驱动和现有证据的基础上，我们通过引入了大量新的数据集——例如政策文本、中央部门预算等，并对其进行结构性分析，为探索国家在科技创新方面从结构和运行方面提供创新性、独特性的证据。随着在全球范围内不同政府机构之间的协调和合作都面临挑战，基于中国实践的实证发现对全球科技创新治理具有有价值的启示。
当然，需要指出的是，在中国从计划经济向社会主义市场经济转型过程中，科技创新的发展既得益于市场化进程，企业的力量不可或缺；也得益于全球化带来的红利，嵌入全球创新网络使得中国得以实现追赶。本书只是从政治经济学视角探寻政府或者国家在中国科创崛起中的结构性作用，但是这并不意味着否定熊彼特意义上企业和市场作用。