当前，受新冠肺炎疫情影响，国内国际产业链供应链面临较大冲击，全球价值链也在动态调整以适应地缘政治经济格局的持续变化。中国一方面不断调整自身在全球产业转移中的角色和定位，另一方面，以构建新发展格局为契机，加大推动国内产业转移的力度，产业转移呈现出新的特征。南开大学经济与社会发展研究院副院长白雪洁教授在《国家治理》周刊撰文指出，步入新发展阶段，地方政府依靠传统差异化的优惠政策吸引投资、企业进入和产业转移的空间急剧缩小，这意味着中央政府、产业转出地和承接地政府的功能与作用也要相应发生改变，以充分发挥产业转移在构建“双循环”新发展格局、实现“双碳”目标以及稳定制造业占比中的独特作用。

产业转移作为经济全球化和区域协调发展的重要动力，在中国对外开放和经济跨越式发展中发挥了关键作用。近年来随着中国在全球产业分工网络中的地位变化，以及全面深化改革开放的内生驱动，中国利用两个市场两种资源的能力增强，不仅承接而且输出，不仅受益而且贡献，不仅面向国内而且放眼国际，适应新时代新要求，中国产业转移呈现新特征。

新时代对产业转移提出的新要求 

      

当前，受新冠肺炎疫情影响，国内国际产业链供应链面临较大冲击，推动经济转型和高质量发展是战略之举。中国的经济大国优势除了在需求侧表现出庞大的内需市场拉力外，在供给侧则因为区域间经济发展水平、资源禀赋、产业结构等的差异性，形成了促进产业转移发生的内在动力。

“双循环”新发展格局对产业转移提出新要求。“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”不仅是我国应对复杂多变的国际环境的战略选择，而且是充分发挥我国的大国优势，构建自主可控的现代产业体系的主动谋变之举。构建新发展格局给我国产业转移带来新机遇，也提出新要求。一方面，国内大循环是投资、生产、分配、流通、消费过程的周而复始，产业转移是一种主要的投资方式，是以雁行形态生产要素再配置延展我国东部经济相对发达地区原有产业优势的一种形式。国内大循环畅通产业链和供应链不仅指产品和服务，还包括生产要素的流通，产业转移恰是使劳动力、资本、技术等要素循环流动起来，促进更大范围内优化组合的手段。另一方面，新技术新产业革命和全球经济政治格局变化引发全球价值链重构，跨国直接投资的主体、领域、方向、方式等也将发生变化，对我国的外国直接投资（FDI）和对外直接投资（OFDI）都提出策略调整的新要求。

“双碳”目标对产业转移提出新要求。在推进“力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和”的“双碳”目标新背景下，碳排放成为产业发展新的约束因子。当前中国高质量的工业化和城镇化仍在进行中，无论是投入端还是需求侧，对化石能源和能源密集型重化工产品的投入和消费需求都将持续一段时期。虽然能源结构变革和绿色技术革命是大势所趋，但按照国家战略部署，“双碳”目标是一个整体性目标，是梯次实现的过程，区域、产业和企业之间都不能“一刀切”，这为区域间产业转移创造了空间。在减碳约束和初级产品重要性“双加强”情境下，东西部各地区“双碳”目标存在差异，东部地区重化工业的规模和技术优势不应因碳排约束完全丧失，而是可以驱动高耗能产业向新能源富集的西部地区有序转移，实现“高耗能、高碳排”模式向“高耗能、低碳排”模式转型。

稳定制造业比例对产业转移提出新要求。“去工业化”是高质量工业化后产业结构自然演进的结果，中国以全要素生产率提升为特征的高质量工业化还未实现，却出现了要素资源配置“脱实向虚”、过分追求服务业占比提高，看似结构“转型”却难“升级”的现象。对有着14亿人口的中国而言，要建设社会主义现代化强国，必须首先是制造强国，而稳定制造业比例是由大变强的基础。中国制造业的要素禀赋结构四十年间的确发生很大变化，比如劳动力成本上升，但即便是这一带有普遍性的趋势，在区域间也有很大差异，推动部分制造业从不再具有成本等优势的经济发达地区向中西部地区有序转移，既可以延长制造业的生命周期，稳定制造业比例，也有利于构建国内价值链网络，强化区域分工，保持产业链供应链稳定，维护产业体系的完整性。 

新阶段营商环境的新变化  

      

优化营商环境不仅是激发市场主体活力的关键，也是应对严峻复杂形势、促进经济稳定发展的重要手段。近年来，各地营商环境水平不断提升，随着数字化营商环境的塑造，营商政策越来越公开透明，传统招商中惯常使用的以土地、税收、金融优惠手段形成政策洼地的做法难以为继。新发展阶段，中国营商环境逐渐呈现出新的特征和趋势。

从政府供给到企业需求导向的转变。随着政府角色从管理型向服务型转变，政府从扶植转向服务已成为各地优化营商环境的共识；坚持企业需求导向，着眼于降低综合交易成本，构建一套覆盖企业全过程、服务企业经营全方位的营商环境体系已成为各地方政府塑造高质量营商环境的目标。比如，浙江省涉企政策制定从“政府端菜”向“企业点菜”转变，将服务企业的环节进一步向前推移；江苏省建立健全符合企业生命周期的工业用地供应制度，探索长期租赁、租让结合、先租后让、弹性出让等多种供地方式。

从各自为政到区域一体化营商环境的塑造。高质量的区域一体化是中国经济增长和转型发展的新动力。在长三角、珠三角、成渝等重点城市圈一体化建设过程中，各地方政府主动深化合作，加强协调对接和联动发展，合力打造一流营商环境已成为区域内城市的共同目标。如，四川和重庆制定的优化营商环境条例中，都在总则处对两地协同推进优化营商环境进行了原则性规定；湖南长沙积极推动长株潭营商环境优化一体化、致力于打造中国（湖南）自贸试验区长沙片区国际一流营商环境及与岳阳、郴州片区通关协作一体化。

从差别待遇到政策和服务标准趋向均一化。近几年，中国各地区通过不断深化放管服和其他有关方面的改革，以不断提高便利性、公平性、透明度、法治化和国际化水平为目标，不断走向去异求同的过程，差别化政策待遇的空间急剧萎缩。精简审批许可和放宽市场准入、便利市场退出成为各地营商环境的均一标准。大规模减税降费，优化流程节约时间成本，以及设法降低企业用能、物流和电信等经营成本也成为政府的标准化服务内容。利用信息化数字化手段，运营网上政务系统，节省交易成本是数字化营商环境的起点，未来随着数字技术向经济社会全领域的深入渗透，以数字网络支撑的数字化营商环境将可能实现全国统一大市场下的全国一盘棋。政府职能从管理到服务的转变并不意味着放弃政府在促进市场公平竞争方面的监管职能，而是通过加强事中事后监管、创新监管方式、完善法制建设等途径强化政府职能。 

我国产业转移呈现新特征 

      

近几年全球价值链也在动态调整以适应地缘政治经济格局的持续变化，国际产业转移正是全球价值链调整的趋势体现。中国过去40多年的经济发展是一个深度融入全球价值链的过程，随着中国经济实力的显著增强和经济转向高质量发展的新阶段来临，中国一方面不断调整自身在全球产业转移中的角色和定位，另一方面，以构建新发展格局为契机，加大推动国内产业转移的力度，产业转移呈现出新的特征。 

 1、我国国内产业转移新特征

在国内产业转移中，以长三角、珠三角为代表的东部沿海经济发达城市仍是主要转出地，转出的产业仍以资源能源投入依赖度高的重化工业和劳动密集型的加工制造业为主，但并不排除转出地的企业从国内市场布局的战略角度，将新增产能投向中西部地区。从产业转移的方式来看，开始呈现链条式、整体式和集群式转移，这是顺应产业融合和产业分工逐渐从产业间向产品内分工演化、企业之间的联系和相互依赖性逐渐增强的趋势所做出的自然选择。特别是当区域产业内的龙头企业出现转移后，带动一批相关企业的链式整体转移就更易于发生。从产业转出时的目的地选择来看，近几年随着中国整体营商环境出现的上述变化，差别化大力度的政策优惠空间急剧缩小，同时随着单一产业价值链的细化分解，不同产业之间整合相同要素的空间更大，纵向分工链条之间的横向联系不断增强，网格化的分工格局更加复杂，转出企业追求独立生产环节带来的规模经济优势随之被转移地的整体配套能力和产业集聚规模等替代，进而发展到追求更强的综合性优势，这意味着细分产业链的转移将逐渐成为国内产业转移的主导模式。

国内产业转移的主要承接地还是中西部和东北地区的城市。相比数年前，中西部和东北地区承接产业转移呈现出市场扩张型和要素约束型双重特征。除主要承接包括低端制造业、劳动密集型产业等东部地区的调整优化产能外，还积极利用产业基础和资源禀赋优势在先进装备制造、新型材料、高效农业等方面加大承接产业转移力度。在中西部和东北地区的产业转移中还需特别关注到的一点是，这些地区在计划经济时期布局的一些产业和企业，由于其处于价值链高端的技术研发环节对人力资本的要求较高，开始出现向东部经济发达地区转移高附加值的研发和市场销售等环节，中西部和东北地区出现的这种双向产业转移趋势虽然从规模上看，作为承接地的接受产业转移规模远大于作为转移地的产业转移规模，但其呈现出的沿价值链环节的生产要素流动趋势，对构建国内产业价值链无疑具有推动作用。随着地区之间“以邻为壑”的政策逐底竞争趋于消失，地区之间营商环境的均一性增强，产业承接地呈现出合作分工式发展特征。为适应东部地区产业链整体和细分转移的要求，中西部和东北地区的城市，根据自身资源禀赋、环境容量、市场空间和发展定位，不断加强与周边承接地的分工协作，共同推进跨行政边界的产业集聚区和产业园区建设，以增强产业链和供应链的韧性。

国内产业转移呈现出的另一个特征是转出地和承接地之间更多地变单次交易为长期合作，以产业转移为纽带，东部地区和中西部、东北地区的产业间，企业间自发联系更密切，相互依赖性更强。同时地方政府也意识到产业转移可以是加强地方之间合作的一种稳定而内在的联系机制，是一种最优选择，因此变单次交易为长期合作后，因产业转移出现的地区之间的利益再分配等问题就可能找到双赢方案，如东部地区与中西部和东北地区的地方政府之间共建产业转移园，以相对稳定长期的交易制度安排化解地方政府之间的利益冲突，地区之间营商政策的趋同属性会增强这种跨区域的理性合作机制存在的可能性。

 2、我国国际产业转移新特征

在新一轮全球产业转移中，作为转出地，中国将持续向其他中低收入经济体转移自身比较优势区域丧失的产业。因中国劳动力等综合要素成本上升，虽然国内梯度性转移可以消化一部分，但低端制造业或制造业的低附加值环节还是会呈现向国外转移的趋势，特别是面临很大资源和环境压力的产业，将会加大向东南亚等国家或地区转移的步伐，即便这两年因为受到新冠肺炎疫情的影响，国际产业转移都有所放缓。具体来说，纺织服装产业链偏下游的劳动密集环节、家居用品产业链、化工制品类产业链下游环节、部分金属制品类、电子产业链下游环节是转出的重点行业。随着一批后起的亚洲国家对中国产业转移的承接能力快速提升，未来可能形成以中国为核心，覆盖南亚和东南亚区域的全球制造业生产体系。

作为国际产业承接地，一方面，中国承接全球中高端制造业和服务业的趋势将更加明显，如资本、技术密集型产品的生产，高技术产品生产中的研发环节，以及金融、保险、咨询、管理和法律等专业服务；另一方面，随着国际产业转移规模的不断扩大，中国中西部地区将成为国际产业转移的新舞台。在国家战略的指引下，通过政府引导和营商环境改善，中西部地区特别是具有电子信息和人才优势的部分中西部省份，吸引国外直接投资的比例不断增加，展现出承接国际产业转移的巨大潜力。

从承接国际产业方式来看，中国作为产业承接地突破垂直分工的产业转移的意图更加强烈，开始以垂直和水平复合型分工为主。在承接发达国家产业链中生产、流通和销售等后续低价值环节中，知识和技术外溢效应得到了部分发挥，随着中国创新能力的不断增强，中国承接发达国家产业转移时对水平型分工的要求更加明显，主动选择权增加。

产业转移中政府作用的再思考

      

在各地营商环境趋于均一化的情形下，地方政府依靠差异化的大力度优惠政策来吸引投资、企业进入，导致产业转移的空间逐渐萎缩。这意味着政府要转变传统的招商引资策略，不能再以塑造差异化的营商环境为主要手段。那么当前及今后的一段时间，中央政府、产业转出地和承接地政府在上述背景下，在产业转移中的功能与作用应该发生哪些改变，以充分发挥产业转移在构建新发展格局中的独特作用？

对中央政府来说，一方面，要以满足国内发展需求为首要前提，积极引导区域因地制宜转移和承接产业，增强产业间粘性和产业链在国内不同地域间延伸的惯性。也就是说，中央政府的关键作用还是完善制度建设，从改革均一化的地区绩效考核体系入手，以全国统一大市场建设为契机，进一步打破地区间生产要素自由流动的壁垒，在数字经济基础设施等事关未来区域产业竞争力的重要领域，加大中央政府的统一规划、合理布局功能，避免造成地区间新一轮的基础设施重复投资和资源浪费。另一方面，理性客观区分长短期、主客观等不同因素引发的产业转移，进而精准施策。后疫情时代，国际产业转移对中国的影响将日趋复杂化，对关系国计民生（如现代农业、金融等），以及需要关键核心技术自主可控的部分新技术产业（如智能装备、数字技术等），中央政府要指导地方政府在承接国际产业转移中强化经济安全底线思维；对国际产业转移的转出行为，也需要引导地方政府从行业重要性、国内产业转移与国际产业转移的优劣势比较等方面加强对企业的信息服务，为企业的理性选择提供信息参考。

就国内产业转移而言，产业转出地政府和产业承接地政府应进一步加强沟通，推进产业链供应链上下游对接合作，创新区域间产业转移合作模式，这在很大程度上仰仗中央政府顶层制度松绑，确立鼓励地区之间加大合作的绩效考核导向。当前，以皖江城市带、晋陕豫黄河金三角、湖北荆州、赣南、湘南湘西承接产业转移示范区和皖北承接产业转移集聚区为代表的区域产业转移合作园区的建设，在承接新兴产业转移和产业链关键环节转移中发挥了重要作用。未来，中央政府可适当加大中央预算内投资，以支持产业转移合作园区的基础设施建设，并适当增加中部地区承接制造业转移项目新增建设用地计划指标，支持东部地区通过托管、共建等形式帮助中西部和东北地区发展，鼓励东部地区科技创新成果在中西部、东北地区孵化转化。产业承接地和转出地政府还应创新跨区域产业转移利益分享机制，建立跨区域经济统计分成制度等。

对产业承接地政府来说，一方面，要找准地区定位，结合自身的地理位置、资源禀赋、产业基础等，挖掘地区优势，梳理本地可承接的产业类型，突出“人无我有、人有我精、人精我特”的差异化发展思路，突出“建链延链补链强链”式承接，尽可能打造特色鲜明、重点突出和优势明显的承接产业转移集聚地。另一方面，要优化发展软环境，释放新活力。软环境优化不应再以财税、金融、土地等为重点，而是要以人才开发、就业服务、社会保障、创新氛围、文化魅力挖掘等为重点，围绕人来做文章，以提升区域软环境来吸引适宜的人才，以人力资本和劳动力要素为先导吸引其他生产要素聚集，促成企业落地投资。