作者 | 席加省

首发 | 国企视点

目前，我国城市已经进入了以人为本的内涵式增长新阶段，逐步从“土地财政、基建拉动”的简单模式转型为城市全要素聚集的城市创新发展模式，片区综合开发的价值日益凸显。那到底该怎么理解片区综合开发的价值，又该如何推进片区综合开发工作呢？在片区综合开发中城投公司如何确立自身的价值，借势实现自身转型呢？

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片区开发的现状：价值与困境

从目前来看，片区综合开发并没有非常统一的定义。但从实践中看，片区综合开发是指在统一的规划下，对具有一定规模、相对成片的区域以土地开发为基础进行综合的投资、建设、运营和维护，主要内容包括战略发展定位、土地一级开发、土地二级开发、基础设施建设、产业导入、运营管理等内容。

常见的片区综合开发项目包括旧城改造、产业园区、特色小镇、旅游综合体等。相对于城市更新，片区开发能够进一步提升土地价值，并以此为基础推动产城融合，打造生命、生活、生产、生态四生融合的创新模式，对地方政府来说意义重大，对城投公司市场化转型更是具有战略价值。

但片区综合开发看起来很美，但实践起来却困难重重。

其中最大的困难来自于融资。片区综合开发投资规模大、包含的子项目众多，涉及到的政策面极广，既要考虑发展又要防范隐性债务风险，要在公益性项目和经营性项目中寻求平衡，无论对地方政府还是对参与的企业主体来说，边界都不易把握，极易出现合规问题，可谓是压力重重。

但城投公司必须迎难而上。城投公司天生就是围绕着地方政府的指挥棒在运转。城投公司作为地方政府长期以来的有力抓手，早就承担了大量的城市基础设施建设的任务。因此，在片区综合开发中承担责任，建立市场化的片区融资、投资、建设、运营的良性循环，构建片区开发的市场化长效机制，这本身就是责无旁贷的事。

不过现实却没有那么美好。很多城投公司本身已经债务缠身、存量债务压力大、市场化意识差、经营能力弱，早已经步履蹒跚，在当前对隐性债务严监管的形势下，城投公司还有可能担当片区综合开发的重任呢？

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确立合规模式：推动政企分开，加强政企合作

对地方政府和城投公司来说，最佳的合作模式是什么？从实践中看，片区综合开发主要有三种开发模式。

第一种是政府主导型。这种模式下，政府既是运动员也是裁判员，采取政企合一、一套人马两块牌子的模式，地方政府直接参与项目融、投、建、管等各个环节。这种模式优点是地方政府控制力强、能完全贯彻地方政府的意志。但缺点也显而易见，没有市场化机制，国有资本功能无法放大，效率低、动力弱。

第二种是地方国有企业主导型。这种模式下，地方政府是规划方、监督方，地方国有企业（地方平台公司）是主导方。城投公司以市场化方式引进资本、承担各项投资、建设、管理工作。这种模式的优点是运动员与裁判员分开，市场化机制在片区综合开发中发挥主导作用。但缺点是对开发模式的合规性、项目策划包装、投资结构设计等要求很高，政企边界不好把握，收益机制不明晰，有隐性债务的风险。

第三种模式是社会资本主导型。这种模式下，片区综合开发完全由社会资本方主导，是一种完全市场化的片区综合开发模式。这种模式的优点是地方政府不用操心融资、投资、建设、运营问题，社会资本方以市场化方式独立运作，也不会有增加地方隐性债务的风险。但劣势是地方国有企业难以深度参与，社会资本方存在短期利益导向的风险，难以完全贯彻地方政府的意志，且后续有可能存在着较大的运营风险。

目前，城投公司逐步成为片区综合开发的主导方。作为嫡系，城投公司与地方政府有着紧密的关系，导入地方政府资源、贯彻地方政府战略部署有天然的优势。

要推进政企分开。从地方政府与城投公司在片区综合开发中的关系来看，是要达到边界清晰、专业分工、优势互补、合作共赢的目标。也就是说要推进政企分开，行政的归地方政府、市场的归城投公司。地方政府引导但不主导、把控但不包办，是裁判员，要建立市场化机制，不碰红线，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司/国有企业的偿债资金来源、严格按照专项债使用的负面清单等规范专项债使用等。

更要推进市场机制下的政企合作。城投公司则成为主体，是运动员，以市场化方式将地方政府拥有的资源、资产、资本、资金（四资）激活、放大，并引入社会资本，形成围绕片区的多层次资本结构，解决片区综合开发的融、投、建、管等问题。同时，城投公司必须要跟地方政府紧密合作。在理清地方政府与城投公司的关系之后，要综合考虑实际情况，在ABO模式、PPP模式、管委会+公司模式、投资人+EPC模式等各种模式中选择最优模式实现紧密的市场化政企合作，既满足片区综合开发的需要，又能满足监管政策的要求。

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树立主导地位：提高站位、承担战略责任

显然，城投公司主导片区综合开发对城投公司的市场化发展是重大的机遇。但是城投公司必须要思考一个问题：同样是市场主体，城投公司与社会资本方的区别在哪里？地方政府希望城投公司而不是社会资本方主导，其主要原因是什么？

城投公司与社会资本对地方政府来说意义完全不同。地方政府是城投公司的实际控制人。显然，通过城投公司，地方政府可以实现三重目标：一是作为地方政府实际控制的企业，可以更好地贯彻落实地方政府的战略部署；二是作为市场化主体，城投公司可以依法合规地将地方政府的四资变现、功能放大，反哺区域经济社会发展。三是作为地方政府的国有资本运作载体，能够实现国有资本的保值增值，体现国有资本的控制力与影响力。

既然如此，城投公司在片区开发中就得摆正位置，找到经济效益与社会责任之间的平衡点。城投公司作为市场主体，必须要积极参与、主导市场化项目的策划包装及投资建设，尽可能的获取更高的经济效益。但城投公司要讲赚钱，但不能钻到钱眼里去，必须要提高站位、讲担当。简单说就是城投公司在片区综合开发中不能只讲经济效益，只讲项目收益、只讲公司盈利，要从招商引资、产业发展、带动就业等各个方面算大账，真正为区域经济社会发展做大贡献。同时，城投公司要着眼于可持续发展，建立长效均衡机制。

在这种市场化机制下，未来城投公司在片区综合开发中主要承担三大战略平台的作用：

第一，资金平台。城投公司作为片区综合开发的市场主体，负责筹集开发建设所需资金是责无旁贷的。片区综合开发所需要的资金量非常庞大，且片区开发前期涉及到征地、拆迁、基础设施建设费用的缺口较大，更需要城投公司保障资本供给。对此，城投公司要改变单一的融资模式，建立多元化的融资渠道。比如，银行融资要同时跟政策性银行、商业银行对接，以项目为单位制定个性化的融资方案。另外，要切实通过重组整合壮大自身实力，通过企业债券融资。另外可以通过股权多元化、混改、IPO/借壳上市等方式进行股权融资，探索设立产业基金等，充分发挥国有资产、国有资本的带动作用。

第二，建设运营平台。城投公司作为市场主体，应积极策划包装项目，承担基础设施和公共服务设施建设、积极主动开发市场化项目，主动参与产业投资与招商引资工作，并以市场化方式承担片区的公共设施运营维护与公共服务工作。显然，这是城投公司市场化转型的关键。城投公司应该尽量地聚焦主业、提升专业化资质（如设计、施工等）、引进培养专业化队伍，将能够产生收入、现金流、利润的市场化业务承接下来，以业务公司、项目公司的形式开展专业化运营，逐步成长为城市综合建设、运营、服务商。

第三，对外合作平台。城投公司必须要参与片区综合开发的规划设计工作，参与招商引资、对外合作工作。因此，在片区综合开发的规划、投资、建设、管理各个环节，城投公司都应该贯彻地方政府的意志，以市场化方式引进国内外优秀的企业开展合作，将最好的资源、技术、品牌、经验、团队等引入片区综合开发工作，如规划、建设施工、开发、运营、产业投资、新基建等各个领域引入一流企业，通过业务合作、股权合作等方式担当市场化的枢纽，聚集资金、技术、人才等全要素推动片区综合开发工作的顺利开展。

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破解融资难题：项目是关键，创新是根本

片区综合开发面临的最大问题是融资。如何解决？显然，城投公司不能期望地方政府以政府信用帮助企业融资，必须要抛弃财政兜底的幻想，真正建立市场化的融资体系。

对片区综合开发来说，单纯靠地方政府或者城投公司都没有办法解决融资问题，所以片区综合开发的融资是政府融资和企业融资融合协作的问题，并且真的要提高专业化水平，以专业高效的资本运作提高资本的使用效率，解决项目建设过程中的期限错配和成本浪费问题，充分发挥资本的最大价值。

对片区综合开发来说，解决融资问题的根本还是在项目上。要树立项目为王的理念，坚持项目全过程市场化运作，围绕着项目开发、项目孵化、项目运营，创新模式，整合资源、构建联盟、融合金融、嫁接信息化手段，最终所有要素聚集，实现项目的成功落地。

对于项目的融资、投资，地方政府和城投公司必须要定好位、分好工，把有限的资金依法合规地使用好。

地方政府无论是发行专项债还是政府财政资金，都是负责公益性项目和引导性投资，这是有严格的政策监管的。如94号文对地方专项债的使用明确新增专项债券资金严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。有收益的市场化项目投资应该由城投公司负责。

经营性项目要交给城投公司统一实施。城投公司必须要高度关注市场化的经营性项目的投资收益问题，策划包装好项目，以市场化项目为抓手做好融资工作。显然，城投公司要在土地开发、基础设施投资、产业投资等多方面谋划项目，建立利益平衡和保障机制，建立多模式的融资体系。

城投公司在项目策划包装时必须要同时具备两个维度的视角，成功的融资要同时满足地方政府和金融机构的需求，提高资金使用效率，减少资金使用成本，高度重视还款来源的问题，控制债务风险。

虽然以土地封闭运作为基础，以稳定的土地出让金返还机制保障片区开发的资金来源是通常做法。但城投公司必须要围绕项目的经营效益做文章，模式创新，通过银行贷款、债权融资、股权融资、夹层融资等不同类别的融资工具组合，建立与片区开发周期相匹配、金融机构乐于接受的融资模式。在这块，要高度重视土地出让金的问题。土地出让金如果是主要的还款来源，这往往难以得到金融机构的认可。目前很多银行对土地出让金占比过高、营业收入占比过低的项目的融资都非常谨慎。实践中，商业银行对项目融资判断主要是看项目的第一还款来源。如果项目还款来源主要是项目的后期的经营收入，以市场化方式进行担保增信后就容易获得后续信贷支持。但如果项目缺乏市场化的经营收入，大部分收益还是来自于土地出让收入，那么在当前房地产下行的情况下就不太容易获得信贷支持。

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夯实发展基础：产融结合是核心，管理是保障

目前，城投公司重组整合与市场化发展趋势越来越明显。集团化、实体化是城投公司转型的方向。但无论怎么转型，作为片区综合开发的市场主体，城投公司的转型要符合金融机构和资本市场的要求。因此，未来的转型，一方面城投公司要聚焦业务，推动自身业务结构优化，增强经营实力，提高经济效益，改善财务指标。另一方面，城投公司要以金融机构和资本市场的要求为导向，不断导入地方政府的四资，从传统的政府融资平台向现代化的国有资本运营平台转型，提高资本运作能力。

而这一切，都需要城投公司推动政企分开，确立市场主体地位，推动重组整合，夯实管理基础，建立现代企业制度。因此，城投公司必须要确立战略规划，构建合理的业务组合，深度转换经营机制，强化公司的集团管控能力，改革选人用人机制与薪酬绩效体系，实现规范化运作、科学化管理，真正成为经营有力、管理高效的市场化主体，承担起地方政府赋予的片区综合开发的重任。