编者按：1949 年 10 月以来，中华人民共和国构建了较 为完整的科学与技术体系，培养了大量科技人才，组织 实施了诸多科技攻关，取得了众多重大成果，有力提升 了国力，促进了经济社会的全面发展。时值新中国成立 70 周年之际，《中国科学院院刊》与中国科学院“科学 前瞻与科学思想相关战略研究”项目组共同策划并组织 了“中国科技 70 年 · 道路与经验”专刊，邀请 10 余位 专家学者就共和国科学技术的发展历程撰写文章，以纪 念辉煌的过往和科技专家的创新精神及不朽业绩，致敬 继往开来的新时代。我们希望，这组聚焦若干重大成就 与事件的文章能够展现新中国科技进步与创新的重要特 质及启示，起到窥一斑而知全豹的作用，并引起读者进 一步思考如何从历史中汲取经验和智慧，把握当下并前 瞻未来。

中国科技体制的演变

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摘要：中国现代科技体制的演变，历经体系初建、全面规划、体制改革、构建国家创新体系4个时期。文章通 过回顾史实，探讨各时期科技体制的指导思想、目标与举措的变化。研究表明，有利于科技与经济的结合，是 中国科技体制的重要特征；国家发展的目标与需求、世界科技发展的前沿与趋势，是中国科技体制演变的两种 主要动力来源。

关键词：科技体制，演变，改革，生产力，机制，动力

70 年来，中国科技的发展取得了举世瞩目的进 步。此数十年也是二战后科学技术高速发展、“冷 战”中科技争霸、高科技产业与知识经济蓬勃兴起、 新兴与交叉学科不断涌现、以电子计算机与信息网络 为标志的第五次科技革命的兴起、新一轮科技革命前 夜的时代。在此期间，中国科技体制既非一成不变， 更非无章可循，而是有一条清晰的轨迹——积极满足 国家发展需求尤其是经济发展所需，同时积极关注世 界科技发展的前沿与趋势，适时调整科技事业的目 标、结构、效能与机制，促进科技持续进步和综合国 力的增强。科技体制作为科技事业的有机组成部分， 历经体系初建、全面规划、体制改革、构建国家创新 体系等 4 个前后略有交错的时期，发挥了体系保障与 运行调控的重要作用。

1 中国现代科技体系的初建（1949—1955年）

近现代以来，中国与历次科技革命失之交臂。面 对科技落后且“落后就要挨打”的现实，促使“科学 救国”“实业救国”和“教育救国”成为国人不懈追 求的目标。然而，内忧外患的国情限制了科学家理想 抱负的实现。新中国成立后，党和政府迅速明确科技 发展的指导思想，组建新的科研机构，重视人才队伍 的建设，为中国的科技发展开拓了全新的局面。

1.1  科技发展的国家目标

中华人民共和国成立之初的科技发展指导思想， 在一定程度上延续了延安时期统一领导、理论联系实 际、团结知识分子的成功经验。新中国成立后，指导 思想的针对性更加明确。当时，工业与农业的规模 小，国防建设刚刚起步，科技水平总体上与发达国家 差距很大，国人普遍有紧迫感。《中国人民政治协商 会议共同纲领》（简称《共同纲领》）明确地提出科 技发展的国家目标为“努力发展自然科学，以服务于 工业、农业和国防的建设。”主持起草《共同纲领》 的周恩来在此前召开的“中华全国第一次自然科学工作者代表会议筹委会全体会议”上指出：“科学并不 能脱离政治，而且为政治所支配，所管辖。”[1]“中 国近代史已经完全说明，一切有良心的科学家只有 在人民民主专政的中国里，才有自己光明灿烂的前 途。”[2]

1.2  中国科学院的总方针与基本任务

在此次筹委会上，周恩来宣布即将成立“为人民 所有的科学院”，这里的“科学院”也就是 1949 年 11 月正式成立的中国科学院（简称“中科院”）。根据 政务院指示，这家新的综合性国家科研机构要以《共 同纲领》中的有关规定作为总方针[3]。考虑到国家需 求与此前中国科学事业的经验教训，中科院的基本任 务是，确立科学研究为人民服务的观点，力求科学研 究与实际密切结合，吸收国际上先进的科学经验，有 计划地开展基础研究与应用研究，加强各学科之间的 有机联系。

中科院的总方针与基本任务包含了新理念，将 过去科技界“为科学而科学”的观念，改为“科学 服务于工业、农业和国防的建设”“科学为人民服 务”；将此前“脱离现实、自流散漫的作风”改为 “与实际密切配合”；并且强调“科学研究的计划 性和集体性”。作为全国“工农业及国防方面解决 科学理论及技术上问题的最高机构”，且担负着“计划并指导全国科学研究的任务”[4，中科院的建立，标志着面向国家需求的规划科学技术的模式开 始走向正轨。有计划地服务于国家现实需要，尤其 要提高生产力和国防实力，成为中国现代科技体制 形成之初的目标指向。

1.3  科技体系“四方面军”与人才队伍

科学研究机构在新中国成立初期很快走上体系化 的发展之路。1955 年之前，中科院不仅成为全国学术 领导中心，事实上也担负起引导和推进全国科学技术 事业的重任。中科院改组了原中央研究院、北平研究 院等科研机构的研究所，成立 14 家研究所、1  个天文台和 1个工业实验馆。高等院校、产业部门和地方及 厂矿，也陆续建立各种教学研究机构、专业研究机构 和研究实验机构。至 20 世纪 50 年代中期，中国初步 形成了由中科院、高等院校、中央产业部委所属科研 院所和地方科研机构等 4 个方面力量组成的科技研究 体系。

研究机构的体系化带动了人才队伍建设，科技人 员数量增长尤为显著。① 新的科研与教育机构在接收 原来的机构时，实行留用政策，全部包下留下来的知 识分子，提高他们的政治觉悟，使他们继续从事科技 工作。② 争取和安置大量侨居海外的科学家与留学 生。至 1956 年，共有 1 805 名学者选择回国，将个人 发展置于祖国科技发展事业之中，多数都成为各领域 的学科带头人或开拓者，作出了突出的贡献。③ 借助 “院系调整”、扩大办学规模等举措，使得 1954 年全国高等院校在校人数增加到 25.5 万人，同期中等专业学校则达到 66.9 万人。重点发展以工科院校为主的专 业学校，培养各层次人才，初步缩小了教育与科技发 展、大规模建设的差距。为了体现与增强党和政府的 统一领导，团结知识分子，中央人民政府及时选派熟 悉科技工作的干部，担负相关机构的领导职务，抓人 才队伍的建设[3]。

1.4  追赶战略与中苏科技合作

在面向国际科技前沿方面，鉴于实力差距，中国 希望以追赶带动研究。当时，正值二战之后世界科 技迅猛发展时期，特别是，美国、苏联分别成功实 现原子能科技的突破，谋求空间科技的领先优势。中 科院在确立科学研究的方向时，提出“根据近代科 学研究发展的趋势，并吸收国际进步科学的经验， 开展有计划的理论及实验研究，以期赶上国际学术 的水平”[4]；发展基础科学的目的主要在于“使之成 为不断支援国家建设和不断提高科学水平的有力保 证”[5]。

新中国成立之初“一边倒”的外交政策使得中苏科技合作成为我国对外科技交流的主线，对中国的科 技体制的建立与发展产生了重要影响。1950 年，中 苏两国政府签订《中苏友好同盟互助条约》，拉开双 方科技合作的序幕。4 年后，两国又签订《中苏科学 技术合作协定》，在提供资料、聘任专家、接待技术 考察专家、接受实习生与留学生等方面进一步提供互 相帮助。随后，中国同匈牙利、波兰、捷克斯洛伐 克等东欧国家也签订类似的科技合作协定。“派出 去”“请进来”和“常联系”，成为当时从苏联及东 欧国家学习先进科技的主要方法。仅 1954—1956 年，派往相关国家的留学生就有 4 600 多名[3]。通过合作， 在模式、机制和人才培养等诸方面，苏联直接影响了 中国现代科技体制的建立，带动了科学研究的发展， 也产生了一系列的问题[6]。

初建时期的科技体制，首次明确了科学研究服务 于国家事业的定位，强调有计划、有组织的资源配给 与研究体系。代表性的成就主要体现在为经济建设的 服务，如钢铁质量的改进、农业病虫害防治、建立计 量标准、抗生素研制，以及调查国家自然条件和勘察 国家自然资源等方面。

2 全面规划科学技术（1956—1977年）

20 世纪 50—70 年代，国家快速推进大规模的工业 化，大力发展国防科技。当时正值“冷战”高潮，中 国与主要发达国家的科技交流十分有限。在“向科学 进军”和“自力更生”的氛围中，国家对科技工作实 行“全面规划，加强领导”的方针[7]，通过编制系列 规划，引导与协调科技发展的重点与布局，快速地建 立起体系较为完整的科技体制。至“文革”结束前， 中国科技取得了长足的进步，但也经历了徘徊与挫 折。

2.1 “向科学进军”的号召

“一五”计划顺利实施，知识分子在工业化与国 防建设等国家需求上发挥了巨大作用。为进一步调动知识分子的积极性，团结一致大力发展科技事业， 1956 年 1 月，中央召开关于知识分子问题的会议。毛 泽东主席在会议上提出了依靠知识分子，建设更好国 家的指导思想。他指出，“搞技术革命，没有科技人 员不行……我们国家大，人口多，资源丰富，地理位 置好，应该建设成为一个世界上科学、文化、技术、 工业各方面更好的国家”；关于科技发展的战略设 想，毛泽东提出，“中国要培养大批知识分子，要有 计划地在科学技术上赶超世界水平，先接近，后超 过，把中国建设得更好”[8]。

周恩来总理在会议报告中阐述了新形势下的知识 分子问题与解决办法，并指出，“知识分子已经是工 人阶级的一部分”；中国必须为发展科学研究“准备 一切必要的条件”；“科学是关系我们的国防、经济 和文化各方面的有决定性的因素……世界科学技术在 近二三十年中有了特别巨大的进步，已经把我们远 远抛在了后面，我们必须急起直追”。周恩来宣布， 国家即将制定科学技术发展远景规划（即《1956—1967 年科学技术发展远景规划纲要（修正草案）》， 简称“十二年科技规划”）。此次会议发出“向科学 进军”的号召，正式吹响中国现代科技大发展的号 角 [7]。科技体制进入全面规划的新历史时期。

2.2 科技体系“五路大军”与高层次人才队伍的 建设

通过加快建立和健全科技的管理机构和研究机 构，形成了从中央到各个部门、学校、地方和厂矿， 从战略决策到具体实施的科技组织体系。1956 年， 中央先后成立国务院科学规划委员会和国家技术委员 会，前者负责制定全国科学技术发展远景规划，后者 主要掌管新技术的鉴定、采用和推广。为了统一领导 全国科学技术工作，1958 年这两个委员会合并为国 家科学技术委员会（简称“国家科委”），统管全国 科学技术的方针、政策，组织协调全国性的重大科学 技术任务。同年，中国科学技术协会（简称“中国科协”）成立。考虑到国防建设的重要性与复杂性，中 央先后设立了国防科学技术委员会、国防工业委员 会、国防工业办公室等管理机构，成立了一批国防研 究机构。在原先科技体系“四方面军”的基础上，中 科院、高等院校、中央产业部委所属科研院所、地方 科研机构与国防研究机构，一起构成了全国范围的科 技研究体系（又称科技“五路大军”）。在这个系统 中，中科院“成为领导全国提高科学水平、培养新生 力量的火车头”。国家科委成立后，中科院加强“学 术领导核心”的作用，而淡化“领导全国科学研究中 心”的职能[9]。

通过筹建中科院学部、制定研究生条例和加强对 各研究所的学术领导，调整了选拔、培养高层次人才 的机制，带动了人才面貌的改观。1954 年，中科院 设立了物理学数学化学部、生物学地学部、技术科学 部和哲学社会科学部 4 个学部筹委会。次年，中央批准首批 233 人的学部委员（院士）名单。学部的成立 是中科院在明确国家最高学术机关的定位之后，为更 好地团结全国科学家、推进全国的科学事业，而做出 的一次组织形式的调整。1956 年，中科院学部制定研 究生条例后，研究生教育开始步入正轨。至“文革” 前，全国自然科学技术人员已达 245.8 万人，其中有研究生学历者 1.6 万人，大学学历者已达 113 万人；全国科研机构 1 714 家，专职研究人员达 12 万人[10]。

2.3  编制规划与出台相关政策

通过组织编制系列科技发展规划，实现科学技术 与国家事业的协同发展。尤其“十二年科技规划”， 作为第一个全国性的科学技术发展远景规划，是中国 全面规划科技大发展的标志，影响深远。该规划直接 关系到“两弹”等重大科研任务的突破。此后，国家 科委又组织编制了《一九六三至一九七二年科学技术 发展规划》（简称“十年科学规划”）。系列科研规 划的制定与实施，明确了阶段性重点，提升了整体水 平，在一定程度上解决了地区与领域的科教与工业发展不平衡的状况，促成“两弹一星”等重大领域的突 破，形成“集中力量办大事”和“以任务带学科”的 发展模式。

通过出台系列政策与法规，政府能够有效规范与 协调科技发展出现的问题。中央先后颁布《关于在科 研机构中坚持八小时工作制和保证科学研究时间的通 知》（1960 年）与《关于自然科学研究机构当前工作 的十四条意见》（1961 年），扭转工作中“左”的作 风；发布《工农业产品和工程建设技术标准暂行管理 办法》（1961 年）、《新产品新工艺技术鉴定暂行办 法》（1961 年）、《发明奖励条例》（1963 年）和《技术改进奖励条例》（1963 年），规范技术标准， 鼓励发明创造；全国传达《中国科学院工作汇报提 纲》（1975 年）和《关于加快工业发展的若干问题》（1975 年），总结经验教训，加强自然科学研究和工 业技术改造。

2.4  从依靠苏联援助转向自力更生

通过实施“156 项工程”等援建项目，大规模地 引进苏联与东欧技术，我国初步建成门类比较齐全的 工业体系。“156 项工程”实际落实 150 项，其中能源 工程 52 项，机械工程 24 项，材料工程 20 项，兵工、船舶、电子、航空航天等军工 44 项，化工 7 项，轻工与医药 3 项，涉及我国工业基础的诸多领域。期间，留学苏联和东欧的人员已经超过 16 000 人。双方的技 术转移涉及生产工艺与成套设备、技术资料、产品设 计与制造技术、工业建设的设计任务等方方面面。根 据双方协定，1954—1959 年中方向苏方提供 16 万吨钨 砂、11 万吨铜、3 万吨锑、9 万吨橡胶等原料。中苏合 作项目的实施，帮助中国构建了比较完整的基础工业 与国防工业体系，形成了中国的经济结构与科技力量 的布局，锻炼和培养了一大批国家建设急需的专业人 才[9]。

在苏联专家撤走之后，中国科技发展从依靠苏联 援助，转而强调自力更生，体制也随之而变。由于中苏关系的破裂、美国在中国东南沿海的攻势，中国进 行“三线建设”，再次调整工业布局和技术力量的分 布，也促进对苏联、东欧技术的消化吸收。此外，大 型项目的实施、规划的编制、人才的培养等方方面 面，改变了此前照搬照抄、片面学习苏联的局面。例 如，努力消除强制推行李森科学派遗传学，纠正批判 化学“共振论”、“量子力学中的唯心主义”和相对 论等带来的消极影响。“冷战”时期，我国强调依靠 自力更生实施科技攻关，解决了若干“瓶颈”问题， 促进了一批重要的突破性成果的产生，如“两弹一 星”、人工合成结晶牛胰岛素、杂交育种、青蒿素、 血吸虫病等传染病的防控、哥德巴赫猜想研究的重大 进展、大庆油田的发现与开发、南京长江大桥的建 设、万吨水压机与“九套大型设备”的研制等。

2.5  全面规划带来的成就与问题

通过经费投入的快速增长，直接促进研究特别是 应用研究的发展。1960 年全国科研经费比 1952 年增 长近 60 倍[8]。不过，相比工农业急需的应用研究，基 础研究的投入比较有限。实际情况正如周恩来在知 识分子问题会议上所说：“我们在目前需要和技术工 作方面多投一些力量，而对于长远需要和理论工作方 面注意得比较少，这是难免的，也是可以理解的。但是到了现在，如果我们还不及时地加强对于长远 需要和理论工作的注意，那么，我们就要犯很大的 错误。”[7]1972 年，周恩来再次强调基础研究的重要 性，“这件事不能再延迟了，科学院必须把基础科学 和理论研究抓起来”。然而，由于国家经济实力不 济，基础研究的投入未能有明显改观。

全面规划科学技术，使得中国迅速建起能够与国 家事业高度结合的、完整而自主的科技体制，基本完 成了科技事业体系化与规模化的转变。此阶段出台的 战略、方针、政策，多能从实际国情出发，目标指向 主要是打基础，努力消除明显的空白领域，解决“有 无”是比“优劣”更为迫切的问题。人工合成结晶牛胰岛素、青蒿素等成果，依靠国内“大协作”—— 集体攻关而达到世界先进水平，全国科研的整体水平 却仍处于明显的追赶阶段。而在政治运动期间，知识 分子政策、科技发展思路出现摇摆。“文革”更是重 创中国的科技事业，正常的科研教育活动受到严重干 扰，甚至停滞，科技体制存在亟待解决的问题。

3 科技体制改革（1978—1998年）

科技体制改革是关系现代化建设全局的一个重大 问题，在国家的改革开放事业中也处于关键位置。围 绕国家经济体制改革的总目标，科技体制改革的根本 目的是“使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产， 使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学 技术生产力，促进经济和社会的发展”[11]。中央通过 恢复高考、召开全国科学大会（1978 年 3 月）、召开 十一届三中全会（1978 年 12 月）、发布《关于科学 技术体制改革的决定》、推行国家高技术研究发展计 划、实施《有效保护及实施知识产权的行动计划》等 系列举措，分步骤地推进改革，激发体制活力，扩大 人才队伍，缩小与国际先进水平的差距，科技成果的 数量与质量均有切实提升。

3.1  科技体制改革的背景因素与观念变革

科技体制改革存在内、外双重的背景因素。一方 面，全面规划的科技体制，完全建立在计划经济基 础之上，已不能适应经济体制改革的需要。此前， 研发活动的全部流程由政府在计划模式下组织规划与 实施，体制比较僵化，科研机构的人力、经费、物资 等完全由政府按计划统一调配，科技与经济脱节比较 严重，知识分子地位下滑，人才的管理限制过多，学 术研究的气氛不浓，过于强调自力更生而忽视引进吸 收先进技术的重要性。当国家事业转向以经济建设为 中心时，原有的体制机制呈现出一些弊端[12]。另一方 面，世界科技前沿，特别是半导体与集成电路、计算 机、分子生物学、空间科学与环境科学等领域日新月异。自 20 世纪 50 年代，美国持续加强基础研究，而 20 世纪 70 年代高技术产业在硅谷等地也开始独领 风骚。西方主要发达国家都加大科技投入的力度，国 际竞争日益激烈。苏联虽不甘落后，但在总体状况下 滑之后，一度出现“科学与科学家对国家的经济繁 荣和发展不是必不可少”的错误观念[13]。改革开放之 初，中国虽已建立起科研与生产的体系，一定程度上 缩小了与世界先进水平的差距，但在基础科学与高技 术领域却拉大了差距。

科技体制改革，首先是一场观念的变革。“科学 技术是生产力”的论断，确立了新的科技体制指导思 想，将科学技术的地位提升到一个新的高度。邓小 平关于科技与生产力关系的论断，最早于 1975 年听 取中科院工作汇报时提出——“科学技术叫生产力， 科技人员是生产力”，这针对的就是“文革”中的 弊端。在 1978 年召开的全国科学大会上，他指出： “科学技术是生产力，这是马克思主义历来的观点。现代科学技术的发展，使科学与生产的关系越来越密 切了。科学技术作为生产力，越来越显示出巨大的作 用。”1988 年，随着改革开放的进展，邓小平进一步 提出“科学技术是第一生产力”。在 1978 年全国科 学大会上，邓小平还提出，“知识分子是工人阶级的 一部分”与“实现四个现代化，关键是科学技术”的 论断[14]。这 3 个重要论断，明确了科技体制改革的方 向，起到了拨乱反正，解放思想，排除认识上的障碍 的作用，直接影响了党和国家发展科学技术和经济社 会的大政方针，解放了科技人员和知识分子，在全国 形成了尊重知识、尊重人才与尊重科学的氛围，对整 个社会的解放思想和改革开放都奠定了基础[15]。可以 说，“科学的春天”奏响了全国改革开放的先声。

至 20 世纪末，科技体制改革大体经历了 2 个阶 段。

3.1.1  面向经济建设，解决“两张皮”问题（1985—1992 年）

第一阶段开始的标志为 1985 年 3 月中共中央发 出的《关于科学技术体制改革的决定》。由此，科 技体制改革从全国科学大会以来科技界自发与探索的 状态，正式进入到全面展开的阶段。文件指出，科技 工作必须紧紧地围绕“振兴经济、实现四化”这个中 心，服务这个中心。此阶段的指导思想为“面向—依 靠”，即“科学技术要面向经济建设，经济建设要依 靠科学技术”；目的是使科学技术成果迅速广泛地应 用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥。通 过改革运行机制、组织结构和人事制度，解决科技与 经济“两张皮”的问题。

（1）在运行机制方面。改革拨款制度，开拓技 术市场，克服单纯依靠行政手段管理科学技术工作， 国家包得过多、统得过死的弊病。全国各类科研机 构，根据科技活动特点与分工，进行分类管理。在对 国家重点项目实行计划管理的同时，动用经济杠杆和 市场调节，使科学技术机构具有自我发展的能力和自 觉为经济建设服务的活力。此后，国务院提出要放活 科研机构和科技人员，鼓励科研机构引入竞争机制， 鼓励科研机构和科研人员通过为社会创造财富和对科 技进步作出贡献，来改善自身的工作条件和物质待 遇。拨款制度是科技运行的关节点和难点。科技体制 改革以拨款制度为起点，旨在克服计划经济时期政府 包办科技的弊病，改变科研对行政主管部门的依附关 系。

（2）在组织结构方面。放活科研主体，改变过 多的研究机构与企业相分离，研究、设计、教育、生 产脱节，军民分割、部门分割、地区分割的状况。改 革拨款制度、减少事业费后，促使研究院所和科研工 作面向经济建设主战场。同时，开放技术市场，加强 企业的技术吸收与开发能力和技术成果转化为生产力 的中间环节，促进研究机构、设计机构、高等学校、 企业之间的协作和联合。应该说，这样的改革举措对 原有科研机构和企业形成了不小的压力。中科院据此提出“一院两制”的构想，“把主要的科技力量投入 国民经济建设主战场，同时保持一支精干力量从事基 础研究和高技术跟踪”，让科研力量主动向研究与开 发两个方向分流，形成新的研发体系与运行机制[16]。1980 年，陈春先等科技人员，借鉴硅谷的新技术扩散 模式，走出原机构，投入“下海”创业潮，创立中关 村第一家民营科技企业，开一时风气之先。

（3）在人事制度方面。放活科技人员，主要是 克服“左”的影响，扭转对科学技术人员限制过多、 人才不能合理流动、智力劳动得不到应有尊重的局 面，造成人才辈出、人尽其才的良好环境，目的在于 更好地释放出科研人员的活力。恢复技术职称制度（1977 年）、实行专业技术职务聘任制（1986 年）、 规范科技奖励制度（1993 年）等举措，着眼经济社会 发展的现实与长远需要，探索与营造有利于激发科技 人才积极性与创造性的环境。

（4）在高技术与产业发展方面。随着国家的开 放，积极调整技术的引进与消化吸收、产业分工与 竞争、人才引进与流动等新问题。通过建立开放实验 室，坚持“引进来”与“走出去”相结合的国际科技 交流与合作，引进生产线和生产设备、填补中国装备 制造和耐用消费品等行业的技术空白，实施国家高技 术研究发展计划（“863”计划）等举措，进一步建立 和健全科技体制。王大珩等科学家提出的《关于跟踪 研究外国战略性高技术发展的建议》，反映了科研人 员对当时国际科技竞争以及我国主要差距的判断，为 跨越式发展寻求途径。这一建议与国家层面的改革需 求十分契合，因而受到党和国家领导的高度重视。该 计划带动了前沿技术和部分重点领域的发展，一度引 领了新兴产业的发展。

3.1.2 “攀高峰”，力争国民经济更好地上一个新台 阶（1992—1998 年）

第二阶段的科技体制改革，在前面基础上做了深 化。在指导思想上，围绕中央提出的“要抓紧有利时机，加快改革开放步伐，力争国民经济更好地上一个 新台阶”的要求，在上一阶段“面向—依靠”的基础 上，增加了“攀高峰”——科学技术不仅要面向经济 建设，而且要攀登科学技术高峰，进一步深化改革。

（1）在科技系统结构改革方面，科技政策的调 整思路为“稳住一头，放开一片”，促进了科研机构 管理体制改革和企业化转制。1992 年出台的《关于分 流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干 意见》提出，要稳住基础研究性研究、基础性技术工 作和科技人员这支队伍；同时放开、放活技术开发机 构，社会公益机构和科技服务机构，面向社会，面向 经济建设。绝大多数技术开发机构逐步由事业法人转 变为企业法人。1999 年，内贸局、煤炭局、机械局、 冶金局、石化局、轻工局、纺织局、建材局、烟草 局、有色金属局等 10 个国家局所属的 242 家科研机构 转变为科技型企业，整体或部分进入企业和转为技术 服务与中介机构等。科研院所的管理体制改革和企业 化转制，进一步推进了科学技术面向市场的转变，明 确了以企业为创新主体，以市场为导向的定位。

（2）随着改革的深入，国家重大科技问题的咨 询与重大项目的实施，显得愈发关键。1991 年，中科 院恢复了中断 10 年的学部委员增选，并实现制度化。

1993 年国务院决定成立中国工程院，中科院学部委 员改称“院士”。两院作为中国科学技术和工程科技 的最高咨询机构，为我国科技进步、重大工程建设、 经济社会发展和国家安全作出了重要贡献。1991 年与 1997 年，国家分别启动“攀登计划”与“重点基础 研究发展计划”（“973”计划）。这两个计划以国 家重大需求为导向，分别聚焦重大基础性研究和经济 建设与社会发展中的重大科学问题，并在世界科学发 展的主流方向上，取得一批具有重大影响的原创性成 果。

3.2  科技体制改革的历史功绩

科技体制改革准确地把握住了国际科技发展的基本态势，改变了以往相对封闭与僵化的运行模式，将 中国科技带入到快速与高质量发展的新阶段。代表性 的成就有：① 一批重大科技基础设施，如北京正负 电子对撞机、合肥同步辐射加速器、“银河”系列巨 型计算机、中国空间环境监测子午链工程、南极科考 站、第一口大陆科学钻井的实施与研究等；② 一批世 界领先的原创成果，如钇钡铜氧超导材料、粮食产量 预测、高分辨率水稻基因组和猪瘟兔化弱毒疫苗等；③ 一批重大技术装备的关键制造技术，如 2 000 万吨 级露天矿主采设备、30 万千瓦火电机组、50 万伏高压 输变电设备、20 万吨合成氨装置，以及家用轿车与日 用电器等方面。

科学技术体制改革是新中国成立以来，最全面、 最深入的一次科技体制的转变。改革以经济建设中的 问题为导向，释放了科研人员的活力，解放了生产 力，提高了科技与产业的竞争力，增强了综合国力。科研实力从跟踪和引进，逐渐转向部分领域的创新。

4  构建国家科研创新体系（1998 年至今）

科技体制改革是一个不断调整、持续深化的过 程，不可能一蹴而就。严格来说，至今科技体制仍 处于改革的进程之中，但与前一时期相比，其背景 因素、指导思想、目标等又有所不同。20 世纪末以 来，创新是命运所系、大势所趋、形势所迫。科学探 索在各个尺度上向纵深拓展，国际产业分工、世界竞 争格局面临重新调整，世界正处在科技创新突破和新 一轮科技革命的前夜，创新成为许多国家的核心科技 战略。然而，我国国家创新体系整体效能还不强，创 新资源存在问题，缺乏原创性成就，关键技术受制于 人，科技储备亟待加强。

党的十八大以来，以习近平新时代中国特色社会 主义思想为行动指南，科技体制改革的指导思想从科 教兴国战略，转至创新驱动发展战略；目标从加强国 家创新体系建设，转至构建中国特色国家创新体系。

（1）以中科院“知识创新工程”的实施为标志， 开始构建国家科研创新体系。知识经济的到来，科技 的竞争、国家的竞争，也是创新的竞争。1997 年，中 科院在前期改革的基础上，分析了知识经济发展态势 及其对中国的挑战，提出建设面向 21 世纪的中国国家 创新体系的思路。第二年，国家科技教育领导小组原 则通过了《中国科学院关于开展知识创新工程试点的 汇报提纲》，部署我国面向 21 世纪新的创新体系的建 设。中科院作为全国知识创新整体工程的一个组成部 分，实施“知识创新工程”试点工作。此项工程坚持 把为国民经济和社会发展解决重大科技问题，与探索 科学前沿、攀登科学高峰结合起来，只是“标准更高 了，要求更高了，水平和层次更高了”[17]。2007 年， 中科院进一步提出“创新 2020”发展体系和“三位 一体”的发展构架，“知识创新工程”进入到新的阶 段。在实施“知识创新工程”过程中，中科院在科技 布局、人事制度、资源配置模式、科技评价与奖励制 度等方面进行了深层次改革，创新能力大幅提升，带 动我国科技体制改革进入建设国家创新体系的新阶 段。

（2）党的十八大以来形成新时期跨越式发展的科 技战略体系。2013 年 7 月，习近平总书记视察中科院 并发表重要讲话，要求中科院“率先实现科学技术跨 越发展，率先建成国家创新人才高地，率先建成国家 高水平科技智库，率先建设国际一流科研机构”（简 称“四个率先”）。“四个率先”为中科院新时期改 革创新发展指明了方向。在此基础上，中科院研究制 定了《中国科学院“率先行动”计划暨全面深化改革 纲要》。“率先行动”计划是“创新 2020”的延伸和 发展，着眼于国家“两个一百年”的战略目标，开启 率先跨越、引领创新的新征程[18]。2015 年，中科院调 整确立了“三个面向”和“四个率先”的新时期办院 方针。据此，中科院改革院机关科研管理体系，构建 院所两级“一三五”规划体系，推进创设四类新型科研机构的研究所分类改革。通过国家科技创新基地和 平台的建设，加强科技基础条件保障能力，提升自主 创新能力。主要包括完善国家重点实验室体系、建设 国家工程技术研究中心和国家工程实验室、组建综合 性大科学中心、建设国家临床医学研究中心等举措。此外，国家陆续出台相关政策，引导高校、地方、行 业与企业的科技体制改革。中国更具创新活力的新型 科研体系正在形成。

（3）以《国家创新驱动发展战略纲要》（以下简 称《纲要》）与《深化科技体制改革实施方案》（以 下简称《方案》）的颁布为标志，当前正在开启全面 推动中国发展的创新型国家建设。《纲要》是新时期 推进创新工作的纲领性文件，是建设创新型国家的行 动指南。《纲要》提出“坚持科技体制改革和经济社 会领域改革同步发力”，继承并深化了前期改革时解 决“两张皮”的策略。《纲要》“强调科技创新是提 高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家 发展全局的核心位置”，给予科技创新前所未有的高 度。《方案》旨在形成系统、全面、可持续的改革部 署和工作格局，激发科技第一生产力、创新第一动力 的巨大潜能。《方案》提出建立技术创新市场导向机 制，构建更加高效的科研体系，改革人才培养、评价 和激励机制，健全促进科技成果转化的机制，建立健 全科技和金融结合机制，构建统筹协调的创新治理机 制，推动形成深度融合的开放创新局面，营造激励创 新的良好生态，推动区域创新改革等，共 10 项 143 条 举措。

深化科技体制改革是全面深化改革的重要内容， 是实施创新驱动发展战略、建设创新型国家的根本 要求。党的十八大以来，以“中国天眼”“悟空 号”“墨子号”以及“神舟十一号”和“天宫二号” 交会对接等成果为代表，中国科技在一些重大创新领 域践行“跟踪为主”到“并跑”“领跑”的转变。值 得欣慰的是，改革开放 40 年来，各类企业尤其是民营科技实体的研发能力快速增强，已经成长为中国科技 体系中的重要力量。中国新一轮的科技体制改革，将 推进国家科研创新体系的构建，影响全球创新竞争的 格局。

5 结语

中国科技体制由现代科学技术与中国现实国情相 结合而形成，是具有鲜明的中国特色的科技组织体系 与制度设置。70 年来科技体制始终保持两个不变的定 位：科技事业服务于国家事业的定位从未改变，科技 发展指向国际科技前沿的定位从未改变。科技体制的 演变，既服从于国家事业的调整与转变，也符合于科 技前沿的演进与变革。回顾数十年中国科技体制的变 与不变，若干鲜明的特点值得总结。

（1）中国科技体制前后经历了 4 个时期，顶层设 计在演变过程中发挥主导作用，以确保演变的关键节 点与国家事业的转折点相契合。这一特点源于中国现 代科技事业始终是国家事业的一部分。政治与经济的 变革是科技体制演变的动力，综合影响着科技体制在 指导思想、目标与路径方面的转变。总体上，科技体 制改革的方向是减少行政对科研活动的干预，而增强 科研与经济的结合。同时，科技体制的演变也能反作 用于政治与经济，如带动经济的发展、促进综合国力 的提高、推动创新型国家的建设等。

（2）各时期科技体制的转变与当时世界科技的 发展状况存在相关性。这源于中国科技事业的目标 始终被放置于国际科技实力竞争的坐标系之中去衡量 与调整，而且注重寻找差距与不足。追赶或跟踪先进 水平的努力，自然地成为我国科技体制演变的一种动 力。由于存在这种相关性，使得加强国际科技交流与 合作，往往利于科技水平的提高；不过，若忽视“坐 标”中的竞争性因素，有时会因技术的落差转而产生 对外依赖，反而不利于提高。正反两方面的例子有很 多。

（3）中国科研体系庞大、主体多元、区域发展 不平衡，导致研发经费的投入、资源配置的优化一 直是体制演变的关键问题。改革开放以来，研发经费 投入持续快速增长，科技持续快速发展与科研经费的 高强度投入之间，呈现良性的互动。当前，中国年度 研发经费近 2 万亿元人民币，投入强度居世界各国前 列。相应地，整体科技实力也已稳步提升至世界先进 行列，国内外的创新环境与竞争态势也必将随之改 变 [19]。相对来说，我国的基础研究的投入不足，存在 历史欠账，一定程度上影响原始创新能力的积累。

（4）在科技体制演变过程中，从注重扩大人才规 模，向越来越重视人才质量转变；整体科研水平从追 赶、跟踪（跑），向谋求“并跑”与“领跑”转变；创新能力从引进消化吸收再创新、系统集成创新，向 原始创新转变。科技体制改革总体上应有利于这 3 种 转变。

综上，发展科学技术是中国共产党执政兴国的重 要方略。中国科技体制的演变，越来越倾向于有利于 产生创新要素的方向。创新作为一项基本国策，体现 国家意志，在强国之路上发挥越来越显著的战略支撑 作用。中国科技体制的演变表明，我国完全有条件走 创新型国家的发展道路[20,21]。可以预见，在未来相当 长的一段时间内，我国科技体制改革将更加紧密地围 绕国家发展的目标与需求，积极适应世界科技发展的 前沿与趋势。深化科技体制改革，将有力促进中国从 科技大国成为科技强国。