新型国家创新体系激活双循环大发展

杨朝晖

1对双循环发展战略的政策解析

      

今年5月，习近平总书记在参加全国政协十三届三次会议的经济界委员联组会时指出，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，在新时期，即面临挑战，又充满机遇，当前，我国具有全球最完整、规模最大的工业体系，拥有强大的生产能力、完善的配套能力，拥有1亿多市场主体（企业3858万户，个体工商户8261万户）和1.7亿多受过高等教育或拥有各类专业技能的人才，还有包括4亿多中等收入群体在内的14亿人口所形成的超大规模内需市场，正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，投资需求潜力巨大。面向未来，我们要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系，大力推进科技创新及其他各方面创新，加快推进数字经济、智能制造、生命健康、新材料等战略性新兴产业，形成更多新的增长点、增长极，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。

双循环发展是总书记在我国经济发展处于新环境和新阶段时期，在新发展格局下提出的全新发展理念，是习近平新时代中国特色社会主义思想的新发展。新阶段主要是指我国已经进入高质量发展阶段，高质量是指质量指标高的经济活动，具有高附加值和高科技含量等特征，因此，科技创新是实现高质量发展的根本。新环境是指国内外的环境变化，尤其是国外地缘政治经济环境的变化。由于西方一些发达国家保护主义和单边主义抬头，促使我国在科技进步和贸易领域更趋向于自力更生的内涵型发展，需要更加坚定的进行自主创新，在关键核心技术领域实现自主可控的创新发展，同时需要大力开发内需市场，通过高铁和工业互联网等硬基建和软基建畅通国内市场，以信息化带动城镇化和新兴产业发展与传统产业转型升级，提升前沿技术创新在国民经济体系中的扩散能力。要充分激活超大规模的内需市场，以科技创新推动高科技、高附加值和高就业率的产业发展，实现收入倍增计划，助力内需发展。总之，我们要继续从供给和需求两侧发力，以不断完善国家创新体系为战略支撑，实现国内大循环。同时，我们要通过国际科技交流合作，尽最大可能获取世界前沿科技发展信息，获取前沿科技资源，并通过“一带一路”等国际合作战略，在内循环和国民经济不断发展的基础上实现以我国居主导优势的全球化发展格局。

2 以新型国家创新体系引擎驱动双循环

      

7月，在企业家座谈会上，总书记再次强调，在当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下，我们必须充分发挥国内超大规模市场优势，繁荣国内经济、畅通国内大循环，为我国经济发展增添动力。要提升产业链供应链现代化水平，大力推动科技创新，加快关键核心技术攻关，打造未来发展新优势。以国内大循环为主体是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展。8月，在经济社会领域专家座谈会上听取与会专家对“十四五”规划编制的意见和建议时，总书记进一步指出，要以科技创新催生新发展动能。我们更要大力提升自主创新能力，尽快突破关键核心技术。这是关系我国发展全局的重大问题，也是形成以国内大循环为主体的关键。这就更加明确了科技创新和新兴产业发展依然是实现国内国际大循环和高质量发展的根本，而面对严峻的外部竞争，以前沿科技探索和前沿科技创新为使命的新型国家创新体系建设就成为新时期的主要任务。

新型国家创新体系具有如下特征，一、新型国家创新体系聚力于前沿科技创新，是以探索和研发关键核心技术为导向的创新体系。二、新型国家创新体系具有新型举国体制的特征，是在强政府的高效治理下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发和调动企业等市场和社会主体力量的创新体系。三、新型国家创新体系具有“治理型互赖”特征，是国家任务部门领导下的公私合作创新模式，是国家治理能力现代化的新发展。四、新型国家创新体系具有军民融合的特征。

3 新型举国体制牵动新型国家创新体系运行

      

习近平总书记在历次讲话中多次强调，我们要充分发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，打好关键核心技术攻坚战。总书记对举国体制和新型举国体制做出了权威解释，并阐述了它们在国家科技创新和建设世界科技强国战略中的关键作用。“举国体制是指以国家利益为最高目标，动员和调配全国有关的力量，包括精神意志和物质资源，攻克某一项世界尖端领域或国家级特别重大项目的工作体系和运行机制。”对于这种集中力量办大事的制度优势，国内国外都有成功经验可循，美国的“曼哈顿计划”、“旋风计算机计划”、载人登月计划和国家宇航局及国防部实施的多项重大前沿科技活动都具有明显的举国体制特征。在国内，通过举国体制，我国取得了“两弹一星”、载人航天、探月工程等令国人引以为傲的科技成就。对于新型举国体制，总书记强调，“在推进科技体制改革的过程中，我国社会主义制度能够集中力量办大事是我们成就事业的重要法宝。要让市场在资源配置中起决定性作用，同时要更好发挥政府作用，加强统筹协调，大力开展协同创新，集中力量办大事，抓重大、抓尖端、抓基本，形成推进自主创新的强大合力。”

如何在事关国家安全和发展的关键核心技术攻关和自主创新中既要让市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府作用，实现协同创新，这就涉及到国家和市场，或者说国家与市场主体——企业之间的关系，涉及到“找回国家”这一具有深厚思想内涵的新理念。在国家地缘格局中保障国家安全，实现国家长期发展需要政府发挥关键作用，也就是需要一个在经济、政治、科技和产业领域具有高效治理能力的强国家（政府），同时，为了实现创新驱动，调动全国的优势资源，相关政府部门要发挥引领甚至主导作用，制定和推行政策措施，改革和创新公私合作模式，激发企业市场主体和各类社会力量，协同推进前沿科技创新，实现国家安全战略和经济社会长期发展。

4 治理型互赖提升国家创新治理能力

      

治理型互赖（governed Interdependence）是新型国家创新体系的主要特征，是在举国体制攻克前沿科技的战略原则指引下，由政府引导，公私合作，实现科技、产业和经济融合发展的具体方式，是国家科技创新治理能力的重要体现。治理型互赖最早由新国家主义经济学者约翰·霍布森和琳达·维斯在《国家与经济发展:一个比较及历史性的分析》中提出。其中，互赖包含两个主体，指政府部门和非政府主体，在这里，非政府主体既包括作为市场主体的企业，也包括国家创新体系中的高校科研院所、科技学会等。互赖是指互有所需，并互相支持，由此，二者形成合作关系。治理是指政府治理，意指政府在互赖合作中要发挥引导和规制作用。基本原则，是在国家安全和发展战略方针政策指引下，以具体任务和目标为导向，由政府或企业一方发起合作意向，由政府进行领导合作，整合公私资源，充分利用企业资金、科技、人力、组织和市场各种资源，获取国家安全和发展战略所需的财政收入、前沿技术、最新产品和服务等。为了充分理解治理型互赖，充分理解在国家安全和发展战略原则下以任务为导向的政府部门主导的治理型互赖式公私合作模式，我们可以从理论和实践经验中做进一步分析。

在学术界，尤其是持国家主义理念的发展经济学学者认为，后发国家政府必须在赶超阶段发挥关键作用，动员社会资源，协调市场运作，引领甚至主导创新发展，这样才能集中力量，实现国家崛起。在后发国家的赶超历程中，虽然并非有政府参与就能百战不殆，但是，没有政府的作用就万万不成。在西方国家发展历程中，针对英国主导的全球化，为了实现本国的工业发展和国家崛起，美国第一任财长亚历山大•汉密尔顿，以亨利·克莱为代表的美国学派学者，德国经济学家弗里德里希•李斯特和法国政治家黎塞留都积极倡导以发展国内市场、科技创新和创立具有高附加值和高就业率的高端产业为基础的国内大循环发展模式，并以此为基础积极实施由本国占据优势地位的国际循环发展战略，在各民族工业国家的发展进程中政府引导的国家和社会主体的合作机制都发挥着关键作用。

霍布森和维斯通过对欧洲早期工业化和东亚后期工业化进程的考察进一步深入了有关国家建制性力量的理论，在渗透、汲取和协调能力方面更加注重政府的协调能力，也就是政府部门不仅要发挥中央信息协调机构的作用，还要以国家安全和发展战略为导向，发挥引导作用，以政策和制度化的组织模式加强公私合作。他们认为，政府部门和产业界为主的社会主体间是否能良好互动，能否形成战略性与制度化的合作机制，即“治理式互赖”，决定着该国能否推动和有效实施国家战略任务，促进科技进步与产业发展，实现国家繁荣富强。不仅欧洲早期工业化和二战后东亚的崛起，至少从二战结束后，美国在发展的黄金时期，以及20世纪八九十年代新经济兴起时期，也充分发展和运用了高效的治理型互赖合作模式。以国防部、能源部为首的政府部门以国家安全为导向，在联邦政府科技创新政策的支持下，大力推行小企业创新计划和小企业技术转移计划，调动和激发社会的创新创业活动，服务于国家任务，同时促进科技创新和信息技术及新能源等领域的新兴产业发展，就是以治理型互赖模式对国家创新体系的不断完善。与此同时，由于这些政府部门和所研发前沿科技的性质，由于其任务导向，使这些前沿科技创新活动具有了明显的国防任务部门引导的军民融合发展特征。

5 “旋转体制”军民融合赋能创新驱动发展战略

      

旋转体制既是对军民融合发展战略的深入，也是新型国家创新体系的主要特征，体现了国家安全和发展战略指引下的前沿科技创新国内循环特征。旋转体制是对传统军转民和民参军军民融合战略的进一步发展，强调了国家战略目标在军民两用科技创新中的系统性作用，将军民融合引入国家创新体系理论建构中，凸显出其对国家科技创新治理效能的提升。

在《政治经济学的国民体系》中，李斯特论述了民族工业和军事力量发展之间的关系。他指出工业是民族国家独立自主、国富兵强的根基。汉密尔顿在布局美国国家发展战略时，强调要通过高效能中央政府干预，同步增强国家工业、经济和国防军事实力。里根政府时期，在国防体系建设计划伊始，国防军事研发的商用价值就被写进政策规划，克林顿和小布什政府时期推出的多项科技政策也都是国防军事和民用的结合。经多年演进，到奥巴马和特朗普政府时期，更是形成以《国防科学技术战略》、《国家创新战略》和《国防创新倡议》为主，与其他一系列支撑性规划共同形成的国防科技创新战略规划体系，强调要以军民融合策略谋划产业和经济发展。因而，并非产业发展影响美国科技发展步伐和方向，国防军事更不能受制于产业界，如果用自由市场经济中的私营企业和企业家冒险精神支撑美国国家安全，硅谷淘金热对国家任务的置之不顾就是最好回应。更有甚者，前沿技术全球扩散趋势愈发迅猛，不仅美国前沿技术可能扩散至他国，如果依靠美国产业界从他国采购的前沿技术支撑国防军事力量，且该项科技前沿一直为他国所把持，那本国产业界在利润驱使下建立起落后于竞争国家且不完整的产业体系，高端环节一直为竞争国家控制，那本国的国家安全就将一直处于外部威胁之中。

总之，美国的国防、能源和空间政府部门主导的创新体系在推行军民融合创新驱动战略时，都以国家安全和发展战略为宗旨，由相关政府机构、大学、产业界和其他相关参与主体共同协作形成创新体系运作机制，在谋求科技优势的基础上，不断增强国防军事和经济实力，其具体模式和内涵也在不断演化发展。为了实现国防军事战略，国防政府部门不断创新和民用部门的合作模式，越来越积极地引领和支持技术商业化和民用部门的创业创新活动。国防政府部门通过军民融合战略促进科技成果商业化、构建新兴产业基础，虽然这只是达到国防军事战略目标的途径，并非最终目的，但这种旋转体制的军民融合更加充分发挥了新型举国体制和治理式互赖的优势，以前沿科技创新体系的不断完善助力国民产业和经济社会的可持续发展。

6 从供给侧和需求侧同时发力驱动双循环

      

    在新的内外部发展环境下，国家安全成为战略重点，这包括国防安全、经济安全、科技安全、能源安全和其他安全。保障国家安全，既需要从供给侧加大投入力度，发展航空发动机、芯片和量子通信等事关未来长期发展的关键核心技术，又要从需求侧发挥我国完备产业体系和超大规模市场的优势，提升科技创新投入产出效率，促进前沿科技创新以内循环模式的扩散与应用，实施科技、产业、国防和经济社会的协同发展。这就需要深入推进创新驱动发展战略，改革创新军民融合发展战略，开发利用政府引导的治理型互赖创新机制，发挥新型举国体制效能，完善以国家安全和前沿科技探索为重要目标的前沿科技创新体系。与此同时，新型科技创新体系与原有科技创新能力协同增效，充分发挥科技创新这一经济社会循环的根本动力作用，落实好“双循环”发展，以科技创新推动国内市场建设，以5G，工业互联网、大数据和云计算技术促进国内产业的生产、分配、流通和消费运转机制，激活和有效运转国内大循环。将国家安全作为重点考量因素并不是以邻为壑，故步自封，我们要通过一带一路等国际合作发展战略促进科技进步和产业与经济合作，充分利用技术革命带来的机遇窗口作用，在攻克前沿科技，布局未来科技创新战略，把握第四次技术革命机遇窗口，获取新兴产业国际优势的基础上，要通过与一带一路沿线国家的合作，进一步汲取历次技术革命机遇窗口赋予的发展动力，实现新兴产业发展和传统产业转型升级，从供给侧服务于动能转换和产业发展需求，以及人民日益增长的美好生活需求，赋能双循环发展。同时，在“十四五”期间聚焦关键技术突破，还需加强国家间的科技交流合作，在实现关键核心技术自主可控的前提下扩大技术国际转移和合作，从科技和产业居于主导优势地位的情况下实现国际循环发展。总之，新型国家创新体系建设不仅可以深入推进国家创新驱动发展，提升国家治理能力现代化，更是实现双循环发展的重要战略引擎。